TRABALHO
INFANTIL NO BRASIL: |
III. 1 Base jurídica para proteção da infância e da juventude
A erradicação do trabalho infantil tem sido alvo das políticas sociais do Governo brasileiro, que tem promovido ações integradas para garantir à criança e ao adolescente o direito à vida e ao desenvolvimento total.(21) Na base dos diversos mecanismos de proteção à infância e à juventude, principalmente nos que tangem à sua precoce inserção no mercado de trabalho, há um avançado aparato jurídico-institucional, que reforça as ações governamentais pela ênfase que dá, sobretudo, às parcerias com a sociedade. Nesse sentido, é importante ressaltar os aspectos principais de cada um dos instrumentos disponíveis, assim como a sua compatibilidade com os diplomas jurídicos internacionais sobre a matéria.
A legislação brasileira relativa à regulamentação do trabalho infantil remonta ao ano de l891, quando o Decreto 1.313 definia que os menores do sexo feminino, com idade entre 12 e 15 anos e os do sexo masculino, na faixa entre 12 e 14 anos, teriam uma jornada diária máxima de 7 horas e fixava uma jornada de 9 horas para os meninos de 14 a 15 anos de idade. Até o advento da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), em l943, vários dispositivos regularam a idade mínima para o trabalho, destacando-se o Primeiro Código de Menores da América Latina, de l927, que vedava o trabalho infantil aos l2 anos de idade e proibia o trabalho noturno aos menores de l8 anos. A CLT tratou da matéria de forma abrangente, definindo a idade mínima em l2 anos, e estabelecendo as condições permitidas para a realização do trabalho.(22)
A Constituição Federal
Entre vários temas afetos à área social, a questão da criança encontra, na Constituição Federal de l988, respaldo sem precedentes se comparada ao tratamento dado à temática infanto-juvenil pelas Cartas anteriores.
Vários dispositivos enunciam a obrigatoriedade de proteger os direitos da criança e do adolescente, destacando-se o artigo 227, que define: "É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão".
A expressão concreta do compromisso do Estado, como promotor dos direitos infanto-juvenis, está prevista no artigo 227, ao dispor que "...o Estado promoverá programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente, admitida a participação de entidades não-governamentais...". Esta assistência é reafirmada no artigo 203, que prevê a sua prestação a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, com ênfase no amparo às crianças e adolescentes carentes.
O mesmo dispositivo acima mencionado determina a idade mínima de l4 anos para a admissão ao trabalho, observado o disposto no artigo 7º, XXXIII, que proíbe "o trabalho noturno, perigoso ou insalubre aos menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de quatorze anos, salvo na condição de aprendiz".
Convém observar que a Constituição, ao deixar aberta a idade mínima inferior para o trabalho do adolescente aprendiz, permite que a legislação ordinária a regule. Há, todavia, um entendimento adotado por juristas de que 14 anos consiste a idade mínima para trabalhos comuns e l2 anos para trabalho em regime de aprendizado. Entre l2 e 14 anos, portanto, o trabalho só é aceitável dentro de um processo pré-profissionalizante, excluídos todos os trabalhos que se realizam nas oficinas industriais.(23) (Convenção nº 5, ratificada pelo Brasil, e Decreto nº 66.280, de 27/2/70, art. 1º). Vale ressaltar, entretanto, que o Poder Executivo, com o intuito de eliminar essa possibilidade, encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Emenda à Constituição Federal, nº 413/96, suprimindo a ressalva "salvo na condição de aprendiz". A aprovação dessa Emenda tornará lícito o trabalho infantil no Brasil, a partir dos 14 anos, o que viabilizará a ratificação da Convenção nº 138, da OIT.
Como a educação constitui um ponto nodal de toda e qualquer política infanto-juvenil, a Constituição Federal detalha, no artigo 228, os deveres próprios do Estado:
"I – ensino fundamental, obrigatório e gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria;
II – atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;
III – atendimento em creche e pré-escola às crianças de zero a seis anos de idade;
IV – oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;
V – atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde."
Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA
Promulgado pela Lei nº 8.069, de 13 de julho de 1990, o Estatuto da Criança e do Adolescente regula as conquistas consubstanciadas na Constituição Federal em favor da infância e da juventude. O Estatuto introduz inovações importantes no tratamento dessa questão, sintetizando mudanças de conteúdo, de método e de gestão.
Uma das mudanças de conteúdo mais relevantes refere-se à defesa jurídico-social de crianças e adolescentes. Em termos de método, para uma ação mais efetiva, o ECA desloca a tendência assistencialista prevalecente em programas destinados ao público infanto-juvenil, e a substitui por propostas de caráter socioeducativo, de cunho emancipatório.
Além disso, no campo do atendimento a crianças e adolescentes em condição de risco pessoal e social, o Estatuto rejeita as práticas subjetivas e discricionárias do direito tutelar tradicional e introduz salvaguardas jurídicas. Consegue-se, dessa forma, conferir à criança e ao adolescente a condição de sujeito de direitos frente ao sistema administrador da justiça para a infância e a juventude.
Institucionalmente, o ECA criou os Conselhos Tutelares (art. 131) para garantir a aplicação eficaz das propostas estatutárias. Órgãos permanentes e autônomos, não jurisdicionais, são encarregados pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos das crianças e dos adolescentes. Sempre que esses direitos forem violados, por ação ou omissão do Estado ou da sociedade, caberá aos Conselhos Tutelares adotar as medidas de proteção cabíveis, ajuizando, quando necessário, uma representação junto à autoridade judiciária.
Ao determinar que "a política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios" (artigo 86), o ECA, no bojo de uma política de atendimento descentralizada, cria os conselhos municipais, estaduais e nacional de defesa dos direitos da criança e do adolescente. Esses Conselhos de Direitos, constituídos de forma paritária por Governo e sociedade, atuam como órgãos deliberativos e controladores das ações atinentes à esfera infanto-juvenil, em todos os níveis de governo. Embora lhes sejam atribuídas funções normatizadoras e formuladoras de políticas, os Conselhos de Direitos não possuem função executiva: esta fica restrita à competência governamental.
O Estatuto pauta-se, portanto, pelos princípios da descentralização político-administrativa e pela participação de organizações da sociedade. Amplia, sobremaneira, as atribuições do Município e da comunidade e restringe as responsabilidades da União e dos Estados. À primeira devem caber, exclusivamente, a emissão de normas gerais e a coordenação geral da política. Destaca-se, nesse sentido, o papel do Conselho Nacional de Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), colegiado deliberativo de composição paritária e função controladora das políticas públicas.
Além de constituir um marco legal inédito sobre a temática em apreço, o ECA busca assegurar às crianças e aos adolescentes o pleno desenvolvimento físico, mental, moral, espiritual e social, em condições de liberdade e dignidade. Permeia, ainda, o Estatuto, a concepção de que as crianças e adolescentes devem ter resguardados a primazia na prestação de socorros, a precedência de atendimento nos serviços públicos, a preferência na formulação e execução de políticas sociais e, por fim, o privilégio da destinação de recursos públicos para a proteção infanto-juvenil. Essas prioridades reiteram os preceitos constitucionais mencionados na seção anterior.
De par com os direitos fundamentais: o direito à convivência familiar e comunitária, o direito à educação, à cultura, ao esporte e ao lazer, vale destacar que o ECA também regula o direito à profissionalização e à proteção ao trabalho. O capítulo V, reiterando dispositivo previsto na Constituição Federal, proíbe qualquer trabalho a menores de 14 anos de idade, "salvo na condição de aprendiz." O estímulo à aprendizagem, em termos de formação técnico-profissional, subordina-se à garantia de acesso e freqüência obrigatória ao ensino regular por parte do adolescente.(24) Ademais, o Congresso Nacional está avaliando a regulamentação do instituto do trabalho educativo previsto no ECA e destinado ao adolescente entre 14 e 18 anos, de modo que se conciliem as atividades educativas com a inserção desse grupo no mercado de trabalho.
Lei Orgânica de Assistência Social
A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), promulgada em 7 de dezembro de 1993 (Lei nº 8.742), que regulamenta os artigos 203 e 204 da Constituição, estabelece o sistema de proteção social para os grupos mais vulneráveis da população, por meio de benefícios, serviços, programas e projetos.
Em seu art. 2º, estabelece que a assistência social tem por objetivos dentre outros: I) a proteção à família, à infância e à adolescência; II) o amparo às crianças e adolescentes carentes.
Vale salientar que as ações de assistência social não se dirigem ao universo da população infanto-juvenil, mas a um segmento específico que delas necessita por se encontrar em estado de carência, exclusão ou risco pessoal e social.
Acordos e Convenções Internacionais
Os documentos internacionais que constituem o embasamento para a promoção e proteção dos direitos da criança e do adolescente no âmbito do sistema de direitos humanos da Organização das Nações Unidas, inspiraram, em grande medida, o aparato jurídico-institucional que, nos dias de hoje, assegura a implementação do direito da criança e do adolescente brasileiros.
O documento básico e primeiro a ser lembrado é a Declaração de Genebra sobre os Direitos da Criança, de 1924, consubstanciada, mais tarde, na Declaração dos Direitos da Criança, adotada pela Assembléia Geral das Nações Unidas, em 1959. A convicção de que seria fundamental propiciar à criança uma proteção especial foi, inicialmente, enunciada em 1924, alcançando posterior reconhecimento na Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), no Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos e no Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, assinados e ratificados pelo Governo brasileiro.
Três décadas foram necessárias para que a comunidade internacional viesse a adotar, em novembro de 1989, a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança, que consagrou, por um lado, a doutrina de proteção integral e de prioridade absoluta aos direitos da criança, e, por outro, o respeito aos direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais da criança. Firmado pelo Governo brasileiro na ocasião em que foi aberto à assinatura dos Estados-membros da ONU, esse instrumento foi ratificado pelo Decreto Legislativo nº 28, de 14 de setembro de 1990. Ainda em setembro daquele mesmo ano, o Brasil esteve representado no Encontro Mundial de Cúpula pela Criança, realizado na sede das Nações Unidas. Naquela ocasião, 71 Presidentes e Chefes de Estado, além de representantes de 80 países, assinaram a Declaração Mundial sobre Sobrevivência, Proteção e Desenvolvimento da Criança, e adotaram o Plano de Ação para a década de 90, assumindo o compromisso de implementar , de imediato, a Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança.
Noutro quadrante, o direito positivo brasileiro abriga, em linhas gerais, as normas das convenções da Organização Internacional do Trabalho, a despeito de nem todas terem sido ratificadas. As convenções e recomendações resultantes da participação do Brasil como Estado-membro da OIT desde a sua criação, em 1919, somente passam a incorporar o ordenamento jurídico nacional na mesma hierarquia das leis ordinárias depois de submetidas à aprovação do Congresso Nacional.
No âmbito do trabalho infantil , o Brasil ratificou : I) Convenção nº 5 referente à idade mínima na indústria (1919); II) Convenção nº 7, relativa à idade mínima no trabalho marítimo (1920); III) Convenção nº 58 (revista), também atinente à idade mínima no trabalho marítimo (1936). Vale ressaltar que, embora o Brasil ainda não tenha ratificado a Convenção nº 138 (1973), que restringe a atividade laboral para menores de 15 anos,(25) o parâmetro de uma idade mínima para ingresso no mercado de trabalho, conforme mencionado anteriormente, foi adotado pela Constituição Federal e pelo Estatuto da Criança e do Adolescente. Além do mais, convém destacar que o Programa Nacional de Direitos Humanos (1996) tem como uma das suas metas de curto prazo, não só ratificar essa Convenção, mas implementar a Recomendação 146 da OIT, que também se refere à idade mínima para admissão no emprego.(26)
Integrado ao combate de erradicar o trabalho infantil, o Governo brasileiro tem participado, de forma intensa, de conferências internacionais que abordam a temática sobre as mais diversas perspectivas. Recentemente, o Ministério do Trabalho esteve presente na Conferência de Amsterdã (fevereiro 1997), quando discutiu com mais de 30 países, representantes de empregadores e empregados e organizações não-governamentais, medidas de combate às mais intoleráveis formas de trabalho infantil. Embora o trabalho infantil seja um dado nacional, em alguns ramos de atividades assume uma dimensão internacional. Nessa linha, a Conferência foi um marco fundamental para fortalecer a cooperação internacional e regional em torno da temática.
Por ocasião da Primeira Reunião Ibero-americana Tripartite de Nível Ministerial sobre Erradicação do Trabalho Infantil (Cartagena das Índias , maio de 1997), o Governo brasileiro, representado pelo Ministério do Trabalho, assinou a Declaração de Cartagena que reitera o compromisso dos países signatários de reconhecer que os direitos da infância são fundamentos dos direitos humanos. Para implementar as políticas, todos concordaram em se empenhar em: I) promover o crescimento econômico que resulte na mitigação da pobreza; II) redobrar os esforços para erradicar o trabalho infantil, através de estratégias que agreguem e comprometam os diversos atores sociais; III) criar comitês nacionais para desenhar e implementar um Plano Nacional de Ação para Erradicação do Trabalho Infantil; IV) estabelecer um acompanhamento sistemático desses comitês, bem como um sistema regional de informações.
21- Em 1996, o Governo Federal gastou R$ 3.728 bilhões em programas voltados, em senso estrito, para a criança. As despesas referem-se à educação, à saúde e à assistência social e representaram 3% da despesa não-financeira, exclusive transferências do Governo Federal e 0,5% do PIB naquele ano. Vide tabela A10, anexa.
22- Gonçalves, Renato. " O trabalho infantil e a agenda social". Revista do BNDES, V. 4, nº 7 (junho, 1997), p. 221-240.
23- Oliveira, Oris. O trabalho infanto-juvenil no direito brasileiro. OIT, 1993, p. 7.
24- A relevância da regulação do trabalho e da profissionalização infanto-juvenil no Brasil tem suscitado um amplo debate no Congresso Nacional, onde estão atualmente em tramitação 42 projetos de lei que versam sobre o trabalho do menor. Além disso, foi instalada uma Comissão Parlamentar Mista de Inquérito, em 1996, para apurar denúncias sobre o trabalho infanto-juvenil. Esta Comissão apresentou um relatório preliminar em 28 de agosto de 1997.
25- A Convenção nº 138, embora estabeleça idade mínima de 15 anos para o exercício do trabalho, aceita a fixação de idade inferior (14 anos) para países cujos recursos econômicos e educacionais sejam insuficientes.
26- O Governo brasileiro ratificou a Convenção nº 6 sobre trabalho noturno de adolescentes na indústria (1919); a Convenção nº 16, referente a exame médico de adolescentes no trabalho marítimo, e a Convenção nº 124, relativa ao exame médico de adolescentes em trabalhos subterrâneos.
III. Combate ao Trabalho
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