PLANO DIRETOR DA REFORMA |
8.1.1 Avaliação Estrutural
8.1.2 Agências Autônomas
8.1.3 Organizações Sociais e Publicização8.2.1 Projeto Cidadão
8.2.2 Indicadores de Desempenho
8.2.3 Qualidade e Participação
8.2.4 Nova Política de Recursos Humanos
8.2.5 Valorização do Servidor para a Cidadania
8.2.6 Desenvolvimento de Recursos Humanos
8.2.7 Revisão da Legislação Infraconstitucional
8.2.8 Rede do Governo
8.2.9 Sistemas de Gestão Pública (Controle e In-formações Gerenciais)A reforma do aparelho do Estado, na dimensão-gestão, será realizada através de uma série de projetos conduzidos pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado. O papel do MARE, entretanto, apoiado pelo Comitê Executivo da Reforma do Estado, e orientado pela Câmara da Reforma do Estado, será apenas o de estimulador. O trabalho efetivo de reforma deverá ser feito no nível dos ministérios, que desenvolverão seus próprios projetos, sempre assessorados pelo MARE.
Na dimensão-gestão são três os projetos básicos que permitirão a implantação da administração pública gerencial no serviço público brasileiro. Em um plano horizontal, temos o projeto de Avaliação Estrutural, que examinará de forma global a estrutura do Estado. No nível das atividades exclusivas de Estado, temos, operando de forma vertical, em maior profundidade, o projeto das Agências Autônomas e, no nível dos serviços não-exclusivos, o projeto das Organizações Sociais acompanhado pelo programa de publicização.
8.1.1 Avaliação Estrutural
Esse projeto é fundamental para o desenvolvimento das agências autônomas e das organizações sociais. Tem por objetivo analisar as missões dos órgãos e entidades governamentais, identificando superposições, inadequação de funções e possibilidades de descentralização visando dotar o Estado de uma estrutura organizacional moderna, ágil e permeável à participação popular. Essa é naturalmente uma ação permanente e prioritária do governo, já expressa em uma série de atos a partir da medida provisória que promoveu a reorganização do governo e a extinção de dois ministérios - o Ministério do Bem-Estar Social, inclusive suas fundações vinculadas, e o Ministério da Integração Regional.
O projeto parte de algumas perguntas básicas: (1) Qual a missão desta entidade? (2) O Estado deve se encarregar dessa missão e das respectivas atividades envolvidas? (3) Quais podem ser eliminadas? (4) Quais devem ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? (5) E quais podem ser transferidas para o setor público não-estatal? (6) Ou então para o setor privado?
Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras: (1) Deve o Estado criar novas instituições? (2) Quais?
A resposta a essas perguntas deverá ser a menos ideológica e a mais pragmática possível. O que interessa é obter um resultado ótimo, dados recursos escassos. Esse resultado, entretanto, não é nem pode ser julgado apenas do ponto de vista econômico. Outros pontos de vista, como os da justiça, da cultura, da segurança, são também essenciais na resposta a essas perguntas.
Com base na resposta a essas perguntas, haverá a proposta de extinção, privatização, publicização e descentralização de órgãos, e também de incorporação e criação de órgãos.
Parte-se de uma discussão sobre funções e papéis do Estado, em suas diferentes esferas, para em seguida proceder à análise das competências e estruturas organizacionais da administração direta e indireta, visando verificar se são insuficientes, superdimensionadas, ou superpostas, além de considerar as possibilidades de descentralização.
Essa análise será efetuada buscando compatibilizar os programas e prioridades do Estado com a estrutura institucional do Governo Federal. Dada a importância da tarefa e sua abrangência, um grupo de trabalho do Comitê Executivo da Reforma do Estado deverá preocupar-se permanentemente com o tema, que, por outro lado, é função do MARE.
8.1.2 Agências Autônomas
A responsabilização por resultados e a conseqüente autonomia de gestão inspiraram a formulação desse projeto, que tem como objetivo a transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na modernização da gestão.
O Projeto das Agências Autônomas desenvolver-se-á em duas dimensões. Em primeiro lugar, serão elaborados os instrumentos legais necessários à viabilização das transformações pretendidas, e um levantamento visando superar os obstáculos na legislação, normas e regulações existentes. Em paralelo, serão aplicadas as novas abordagens em algumas autarquias selecionadas, que se transformarão em laboratórios de experimentação.
8.1.3 Organizações Sociais e Publicização
A estratégia de transição para uma administração pública gerencial prevê, ainda na dimensão institucional-legal, a elaboração, que já está adiantada, de projeto de lei que permita a "publicização" dos serviços não-exclusivos do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público não-estatal, onde assumirão a forma de "organizações sociais".
O Projeto das Organizações Sociais tem como objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não-exclusivos, nos quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado, forem realizados pelo setor público não-estatal.
Entende-se por "organizações sociais" as entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito a dotação orçamentária.
As organizações sociais terão autonomia financeira e administrativa, respeitadas as condições descritas em lei específica como, por exemplo, a forma de composição de seus conselhos de administração, prevenindo-se, desse modo, a privatização ou a feudalização dessas entidades. Elas receberão recursos orçamentários, podendo obter outros ingressos através da prestação de serviços, doações, legados, financiamentos, etc.
As entidades que obtenham a qualidade de organizações sociais gozarão de maior autonomia administrativa e, em compensação, seus dirigentes terão maior responsabilidade pelo seu destino. Por outro lado, busca-se através das organizações sociais uma maior participação social, na medida em que elas são objeto de um controle direto da sociedade através de seus conselhos de administração recrutados no nível da comunidade à qual a organização serve. Adicionalmente, se busca uma maior parceria com a sociedade, que deverá financiar uma parte menor mas significativa dos custos dos serviços prestados.
A transformação dos serviços não-exclusivos estatais em organizações sociais se dará de forma voluntária, a partir da iniciativa dos respectivos ministros, através de um Programa Nacional de Publicização. Terão prioridade os hospitais, as universidades e escolas técnicas, os centros de pesquisa, as bibliotecas e os museus. A operacionalização do Programa será feita por um Conselho Nacional de Publicização, de caráter interministerial.
Além dos três projetos mencionados, uma série de outros projetos são fundamentais para a implantação de uma gestão de caráter gerencial no Estado brasileiro. Enumeramos abaixo os principais projetos.
8.2.1 Projeto Cidadão
Esse projeto tem como objetivo aperfeiçoar as relações entre os órgãos da Administração Pública e os cidadãos, no âmbito de suas atribuições institucionais, atendendo à diretriz do Projeto de Reforma do Estado, de localização das ações nas necessidades do cidadão, atuando nas seguintes áreas:
- simplificação de obrigações de natureza burocrática instituídas pelo aparelho do Estado, com que se defronta o cidadão do nascimento à sua morte;
- implementação de sistema de recebimento de reclamações e sugestões do cidadão sobre a qualidade e a eficácia dos serviços públicos que demandam uma resposta pró-ativa da Administração Pública a respeito;
- implementação de sistema de informação ao cidadão a respeito do funcionamento e acesso aos serviços públicos, e quaisquer outros esclarecimentos porventura solicitados;
- na definição da qualidade do serviço, que deverá constar dos indicadores de desempenho, um elemento fundamental será o tempo de espera do cidadão para ser atendido; as filas são a praga do atendimento público ao cidadão.
A abrangência do projeto deve ser considerada sob dois aspectos:
- quanto às esferas de governo, na primeira fase, sua amplitude será restrita aos órgãos federais, sendo ampliada gradativamente para as esferas estaduais e municipais;
- quanto à natureza da administração pública, o projeto estará voltado inicialmente para a administração direta, englobando, posteriormente, a administração indireta, autárquica e fundacional.
8.2.2 Indicadores de Desempenho
Esse projeto, essencial para a implementação das agências autônomas e das organizações sociais, terá de ser realizado pelo MARE em parceria com o Ministério do Planejamento e Orçamento, implicará um esforço sistemático e amplo para definir indicadores de desempenho quantitativos para as atividades exclusivas do Estado. Esses indicadores, somados mais adiante à definição de um orçamento global, serão a base para a celebração de contrato de gestão entre o dirigente da entidade e o respectivo ministro. E a partir do contrato de gestão será possível implantar um modelo de administração pública gerencial.
A diferença entre esse projeto e o das agências autônomas ou o das organizações sociais está no fato de que enquanto aqueles se concentrarão em umas poucas entidades, nas quais se realizará um esforço concentrado de aplicação das novas técnicas de gestão, neste toma-se apenas o passo preliminar desse processo - a definição de indicadores de desempenho claros - mas se generaliza a cobrança para toda a administração pública federal. Esse projeto, portanto, como o da Avaliação Estrutural, é um projeto horizontal, que buscará abranger todas as autarquias e fundações públicas hoje existentes.
8.2.3 Qualidade e Participação
Esse projeto foi concebido como instrumento básico da modernização da gestão pública, com ênfase nos princípios da qualidade e da participação dos funcionários no nível operacional. O que se busca é não apenas uma mudança nas formas de gestão mas também da cultura das organizações, no que diz respeito à cooperação entre administradores e funcionários. Tem como objetivo a introdução de novos conceitos e técnicas de gestão pública, baseados no desempenho, na redução ao mínimo dos erros, e na participação dos funcionários na definição dos processos de trabalho.
A qualidade total e a produtividade assumiram em anos recentes uma importância muito grande entre as técnicas administrativas. Este plano reconhece essa importância, mas entende que essas técnicas são um grande avanço se lograrem, no nível operacional, uma qualidade maior dos serviços, dentro da filosofia do erro zero, e uma maior cooperação entre funcionários e administradores. No nível mais geral, a estratégia da administração pública gerencial é a fundamental, devendo subordinar-se a ela o programa da qualidade e da produtividade, que, no setor público, é preferível chamar de programa da qualidade e da participação.
8.2.4 Nova Política de Recursos Humanos
A preparação da nova administração pública que surgirá das reformas em curso passa necessária e essencialmente pela profissionalização e pela valorização do servidor público. Assim, uma nova política de recursos humanos deverá ser formulada para atender aos papéis adicionais do Estado de caráter regulatório e de articulação dos agentes econômicos, sociais e políticos, além do aprimoramento na prestação dos serviços públicos.
A adequação dos recursos humanos constitui-se, dessa forma, em tarefa prioritária nesse contexto de mudança, exigindo uma política que oriente desde a captação de novos servidores, o desenvolvimento de pessoal, um sistema remuneratório adequado que estimule o desempenho através de incentivos, e a instituição de carreiras compatíveis com as necessidades do aparelho do Estado modernizado.
Com relação às carreiras, elas podem ser classificadas em carreiras de Estado, formadas principalmente por servidores estatutários no núcleo estratégico do Estado, e carreiras de empregados celetistas, utilizadas na administração indireta e nos serviços operacionais inclusive do núcleo estratégico.
Os planos de carreira serão estruturados em classes hierarquizadas segundo a natureza e a complexidade das tarefas, fazendo-se a distribuição escalonada dos cargos e empregos entre as classes e a promoção na carreira será baseada em avaliação de desempenho e aprovação em cursos específicos.
A organização das carreiras atenderá às necessidades da administração e será baseada nas atribuições dos cargos, buscando-se, sempre que possível, o enriquecimento do trabalho, especialmente nas áreas de atividades rotineiras, podendo ser genéricas, quando vinculadas ao exercício de atividades comuns de toda administração, ou específicas de um ou mais órgãos ou entidades, dependendo das atribuições.
Juntamente com a estruturação das carreiras deverá ser desenvolvida uma política de concursos regulares que permita uma lotação adequada ao pleno desenvolvimento das atividades e a recomposição regular e permanente da sua força de trabalho. Os concursos para as principais carreiras serão realizados anualmente. Portaria do MARE determinará a realização dos concursos, o número de vagas, e o mês de sua realização até 1999.
Quanto à aposentadoria e programa de saúde dos servidores públicos, o projeto propõe uma nova regulamentação para os benefícios que compõem a seguridade social do servidor público, notadamente no que diz respeito aos critérios de concessão da aposentadoria, os quais deverão pautar-se pelos princípios gerais que regem o Regime Geral da Previdência Social, quais sejam: a) delimitação do prazo de carência; b) proporcionalidade no que tange à quantidade de contribuições e seus valores versus o valor do benefício da aposentadoria; e c) manutenção de aposentadorias especiais para servidores envolvidos em atividades penosas, insalubres e perigosas. Dessa forma, pretende-se rever os critérios de concessão e os valores e formas de reajuste das pensões.
Assim, busca-se reduzir a pressão existente sobre o Tesouro Nacional no que se refere ao pagamento dos inativos e pensionistas, extinguindo-se aquelas vantagens que são distorcidas e não se coadunam mais com a realidade, sendo passíveis de reprovação pela sociedade. Esse projeto propõe, também, a criação de formas de financiamento adequadas para o Programa de Atenção Integral à Saúde do servidor e seus dependentes.
8.2.5 Valorização do Servidor para a Cidadania
Esse projeto tem como objetivo resgatar os talentos individuais e promover sinergia dos grupos e organizações que constituem a Administração Pública Federal, visando oferecer ao cidadão brasileiro serviços de melhor qualidade e maior prontidão às suas demandas.
Pretende-se: (1) criar condições psicossociais necessárias ao fortalecimento do espírito empreendedor do serviço público, conjugada ao comportamento ético e ao desempenho eficiente; (2) reforçar o sentido de missão e o comprometimento do servidor público para com a prestação de serviços de melhor qualidade para o cidadão; e (3) obter maior satisfação do servidor público com o seu trabalho e com sua qualidade de vida.
O projeto será implantado gradativamente através da ação participativa, de modo que os próprios servidores assumam sua implementação no regime de co-gestão. Serão constituídas equipes de mobilização em cada Ministério, e um núcleo central de mobilização, além da formação de consultores internos para fornecer orientação metodológica.
8.2.6 Desenvolvimento de Recursos Humanos
Esse projeto deverá ser implementado pelas diversas escolas de administração pública do Estado, como forma de viabilizar a estratégia de modernização da gestão pública. Tem como objetivo a formação e capacitação dos servidores públicos para o desenvolvimento de uma administração pública ágil e eficiente.
O novo modelo de operação das áreas de treinamento prevê as seguintes iniciativas: (1) um núcleo básico com texto-síntese dos valores que compõem o novo paradigma da gestão governamental; (2) uma área de tecnologia educacional para apoiar a atividade pedagógica; (3) novos instrumentos de avaliação, a partir da revisão dos utilizados na avaliação da reação, e novos instrumentos que permitam avaliar o impacto do treinamento.
Nesse contexto, a programação dos cursos deverá enfatizar temas como novas estratégias de gestão pública, desenvolvimento gerencial e de recursos humanos orientados para a introdução da administração gerencial, atendimento ao público, além de treinamento na utilização da tecnologia de informações, que será ferramenta básica na implementação dos programas de reforma do aparelho do Estado.
8.2.7 Revisão da Legislação Infraconstitucional
Dada a importância e urgência desse projeto, o mesmo já se encontra detalhado no item 7.3 deste Plano Diretor.
8.2.8 Rede do Governo
O projeto visa ao provimento de uma moderna rede de comunicação de dados interligando de forma segura e ágil a administração pública, permitindo, assim, um compartilhamento adequado das informações contidas em bancos de dados dos diversos organismos do aparelho do Estado, bem como um serviço de comunicação (baseado em correios, formulários, agenda e "listas de discussão", todos eletrônicos) de forma a poder repassar à sociedade em geral e aos próprios órgãos do governo, a maior quantidade possível de informação, contribuindo para melhor transparência e maior eficiência na condução dos negócios do Estado.
Inicialmente, utilizando a infra-estrutura de comunicação de dados disponível em Brasília (REMAV - Rede Metropolitana de Alta Velocidade, RENPAC - Rede de Pacotes, etc.), será construída incrementalmente a Rede do Governo (estendendo-a posteriormente ao resto do país) com ênfase:
- na segurança para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicação;
- na padronização de procedimentos para diminuir custos e simplificar o uso;
- no compartilhamento de informações para evitar desperdícios.
Enquanto não é tecnicamente possível a operação plena da rede, serão disponibilizados alguns bancos ou tipo de informações através da INTERNET e interligados alguns órgãos em Brasília com serviços de comunicação eletrônica. A partir de 1996, com a implantação de redes de alta velocidade no restante do país, a rede do governo será expandida aos principais centros.
8.2.9 Sistemas de Gestão Pública (Controle e Informações Gerenciais)
Os sistemas administrativos voltados para a gestão pública abrangem áreas diversas: pessoal civil, serviços gerais, organização e modernização administrativa, informação e informática, planejamento e orçamento e controle interno. O objetivo desses sistemas é permitir a transparência na implementação das diversas ações do governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliação, bem como a disponibilização das informações não privativas e não confidenciais para o governo como um todo e a sociedade.
Para esse fim, foram desenvolvidos ou encontram-se em desenvolvimento vários sistemas de informações, com graus variados de automação, dos quais se destacam o processamento do orçamento fiscal e da seguridade social, o registro dos gastos efetuados pelo Tesouro Nacional (SIAFI), a folha de pagamento e os dados cadastrais dos servidores civis federais (SIAPE), o orçamento de investimentos (SIDOR), o planejamento de ações do governo (SISPLAN), a movimentação do cadastro de fornecedores, de preços e do catálogo de materiais e serviços (SIASG) e o fornecimento de informações sobre a organização governamental e suas macroatribuições (SIORG).
Esses sistemas têm sido, independentemente das intenções de sua concepção inicial, voltados para as necessidades operacionais da administração pública, tornando secundárias ou inexistentes tanto as informações gerenciais quanto as de interesse público. Conseqüentemente, não têm exercido a função de instrumentos de apoio à tomada de decisão. É necessário um projeto que permita a interligação e o redirecionamento estratégico dos diversos sistemas de informação, de forma a incorporar os novos conceitos de gestão do aparelho do Estado. Além de estabelecer padrões de integração e de suporte tecnológico adequados ao desenvolvimento de novos sistemas, mantendo e melhorando os atuais, é preciso buscar informações coletadas de forma coerente e sem duplicidade e processadas com segurança e eficiência, que possuam um caráter gerencial e sejam disponibilizadas para toda a administração pública.
Aumentando a confiabilidade e diminuindo os custos desses sistemas, será possível torná-los acessíveis à sociedade, para que esta controle e julgue o desempenho da administração pública. Com isso, os sistemas também estarão articulados com os objetivos do Projeto Cidadão e da Rede de Governo, ao permitir que a disponibilização dessas informações ocorra por vários meios (com ênfase em sistemas de fácil acesso como a INTERNET) alimentados permanentemente pelos serviços e recursos da Rede do Governo.