7- ESTRATÉGIA DE TRANSIÇÃO

A estratégia da reforma do aparelho do Estado está concebida a partir de três dimensões: a primeira, institucional-legal, trata da reforma do sistema jurídico e das relações de propriedade; a segunda é cultural, centrada na transição de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial; a terceira dimensão aborda a gestão pública a partir do aperfeiçoamento da administração burocrática vigente e da introdução da administração gerencial, incluindo os aspectos de modernização da estrutura organizacional e dos métodos de gestão.

Essas dimensões, ainda que guardem certa independência, operarão de forma complementar. A primeira permitirá mudanças estruturais no funcionamento do aparelho do Estado, já que pressupõe a eliminação dos principais entraves no sistema jurídico-legal; a segunda, entretanto, viabilizará a operacionalização da cultura gerencial centrada em resultados através da efetiva parceria com a sociedade, e da cooperação entre administradores e funcionários; finalmente, a terceira possibilitará concretizar novas práticas gerenciais e assim obter avanços significativos, ainda que os constrangimentos legais não sejam totalmente removidos.

Em seguida serão apresentados os enunciados estratégicos para cada dimensão e a definição de uma estratégia complementar, abordando a transição entre o momento atual e o desejado, apontando os resultados parciais a serem obtidos nos curto, médio e longo prazos.

7.1 Dimensão Institucional-Legal
7.2 As Emendas Constitucionais
7.3 Legislação Infraconstitucional
7.4 Dimensão Cultural e da Gestão
7.5 A Dinâmica da Transição

7.1 Dimensão Institucional-Legal

A estratégia proposta, nessa dimensão, está orientada no sentido de viabilizar as transformações fundamentais pretendidas com a reforma do aparelho do Estado, em três direções. Em primeiro lugar, permitindo a focalização do Estado no atendimento das demandas sociais básicas. Em segundo lugar, facilitando o redirecionamento da maneira tradicional de atuar do Estado, evoluindo de um papel executor para um papel de promotor do desenvolvimento social e econômico. Finalmente, a estratégia proposta deverá criar as condições para a implementação do modelo de administração gerencial no setor de serviços do Estado.

É importante destacar que o compromisso fundamental do Estado não é o de realizar dentro de seu aparelho todas as funções demandadas pela sociedade. Ao invés, é o de assegurar ou facilitar a sua realização sempre que possível, o que deverá implicar a adoção de mecanismos inovadores de operação e funcionamento.

Para a operacionalização das mudanças pretendidas será necessário o aperfeiçoamento do sistema jurídico-legal, notadamente de ordem constitucional, de maneira a remover os constrangimentos existentes que impedem a adoção de uma administração ágil e com maior grau de autonomia, capaz de enfrentar os desafios do Estado moderno. Nesse sentido, a reforma contempla a proposição de emendas constitucionais. Algumas reformas, como a da ordem econômica, já aprovada pelo Congresso, e a reforma tributária, no momento em discussão, estão no âmbito mais amplo da reforma do Estado. A reforma da Previdência é tanto uma reforma do Estado em geral quanto uma reforma do aparelho do Estado, quando trata do sistema de aposentadorias e pensões dos servidores públicos.

Essa emenda reveste-se de enorme importância para o país, dado o caráter explosivo do aumento das despesas do Estado com os inativos. Esse problema será enfrentado na medida que sejam evitadas as aposentadorias precoces, antes dos 60 anos, e que os proventos da aposentadoria tornem-se proporcionais à contribuição realizada. Será importante, também, a eliminação de aposentadorias especiais e o estabelecimento de regras para a atualização dos valores, desvinculadas dos aumentos reais dados aos funcionários na ativa.

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7.2 As Emendas Constitucionais

Finalmente, temos as duas emendas da reforma administrativa, também já no Congresso, e a emenda da previdência na parte que diz respeito aos servidores públicos. Essas emendas visam, a curto prazo, facilitar o ajuste fiscal especialmente nos estados e municípios, onde existe excesso de quadros, mas também na União no que diz respeito ao sistema previdenciário. A médio prazo visam possibilitar a modernização da administração burocrática prevalecente no núcleo estratégico e a introdução da administração gerencial no setor de prestação de serviços do Estado. Visam também, através da definição de tetos para as remunerações dos funcionários ativos e para os proventos dos pensionistas, e através da exigência de projeto de lei para aumentos de remuneração nos três Poderes, a eliminar privilégios e desequilíbrios, que caracterizam o sistema remuneratório público brasileiro. Acompanhando a reforma constitucional, será necessário aprovar no Congresso toda uma nova legislação infraconstitucional.

7.2.1 As Duas Emendas da Administração Pública

As emendas do capítulo da administração pública são fundamentais no processo de transição para uma administração pública gerencial porque incorporam ou viabilizam uma nova perspectiva em relação à gestão e ao controle do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto são de importância estratégica para a consecução da reforma administrativa, contemplando os princípios e normas de gestão, as relações jurídicas dos servidores com a administração e as prerrogativas dos três poderes para a organização administrativa e a fixação de vencimentos dos cargos de seus serviços auxiliares ou administrativos.

A primeira emenda cobre o capítulo da administração pública. Suas principais mudanças são:

• fim da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único, permitindo-se a volta de contratação de servidores celetistas;
• exigência de processo seletivo público para a admissão de celetistas e a manutenção do concurso público para a admissão de servidores estatutários;
• flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se a demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de desempenho e por excesso de quadros;

1. nos dois últimos casos o servidor terá direito a uma indenização;
2. no caso de insuficiência de desempenho, que tem por objetivo levar o servidor a valorizar o seu cargo e permitir ao administrador público cobrar trabalho, o funcionário só poderá ser demitido depois de devidamente avaliado e terá sempre direito a processo administrativo específico com ampla defesa;
3. no caso de exoneração por excesso de quadros, a exoneração deverá obedecer a critérios gerais estabelecidos em lei complementar, e os cargos correspondentes serão automaticamente extintos, não podendo ser recriados em um prazo de quatro anos;

• possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com remuneração proporcional ao tempo de serviço como alternativa à exoneração por excesso de quadros;
• permissão de contratação de estrangeiros para o serviço público, sempre através de concurso ou processo seletivo público, desde que lei específica o autorize;
• limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração do Presidente da República;
• limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor equivalente percebido na ativa;
• facilidade de transferência de pessoal e de encargos entre pessoas políticas da Federação, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios, mediante assinatura de convênios;
• eliminação da isonomia como direito subjetivo, embora mantenha, implicitamente, o princípio, que é básico para qualquer boa administração.

A segunda emenda estabelece: (1) um tratamento equilibrado entre os três Poderes nas prerrogativas relativas à organização administrativa; e (2) a fixação de vencimentos dos servidores dos três Poderes, excluídos os titulares de poder, através de projeto de lei. A iniciativa será sempre do poder respectivo, mas a aprovação passa a depender da sanção presidencial.

Essa segunda emenda obedece rigorosamente ao princípio da autonomia dos três Poderes. Essa autonomia foi concebida por Montesquieu como um sistema de freios e contrafreios, para evitar a prevalência de um poder sobre o outro. Em relação à remuneração dos servidores, esse sistema de freios e contrafreios deixou de existir, o que vem provocando distorções graves de caráter isonômico. Não se pretende eliminar a curto prazo tais distorções, mas é fundamental estabelecer um limite para elas.

7.2.2 A Emenda da Previdência

A emenda da previdência é fundamental para o setor público. Através dela termina-se com a aposentadoria integral e com as aposentadorias precoces, que tornam o sistema previdenciário público brasileiro um sistema de privilégios. A aposentadoria dos funcionários ocorrerá basicamente por idade, com uma pequena correção para o tempo de serviço, e será proporcional à contribuição do servidor.

Esses dois princípios aplicam-se também ao setor privado. O sistema previdenciário público continuará, entretanto, distinto do setor privado, na medida em que o Estado continuará garantindo integralmente o sistema previdenciário dos servidores, independentemente do seu nível de remuneração. Para o setor privado, a expectativa é a de que o Estado garantirá a aposentadoria até um certo número de salários mínimos e, a partir daí, cada cidadão deverá adotar um sistema de aposentadoria complementar contratado com fundos privados.

A emenda constitucional não define, naturalmente, os detalhes do sistema previdenciário público. A idéia geral é a de se exigir uma contribuição que seja, atuarialmente, compatível com uma aposentadoria de 75 a 80% do salário médio recebido nos últimos 36 meses anteriores à passagem para a inatividade, dado o rendimento médio esperado para as contribuições dos servidores. Não será necessário, porém - e provavelmente não será conveniente -, criar um sistema de capitalização, já que o Estado é mau gestor desse tipo de fundo. O sistema de aposentadoria pública, embora baseado em um cálculo de rendimentos de um fundo virtual, deverá continuar a ser um sistema de repartição e não de capitalização. Em princípio deverá ser comum para os detentores de cargos e empregos.

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7.3 Legislação Infraconstitucional

A aprovação das emendas constitucionais exigirá imediatamente a definição de uma série de leis complementares e ordinárias, que tratarão principalmente do seguinte:

• definição do processo específico de demissão por insuficiência de desempenho;
• definição da indenização no caso de demissão por insuficiência de desempenho e no de desligamento por excesso de quadros, prevendo-se maior indenização no segundo caso;
• definição das carreiras exclusivas de Estado (que não devem ser confundidas com as atividades exclusivas de Estado, embora haja uma relação estreita entre os dois conceitos), constituídas por funcionários que exercem o poder de estado; seus membros não poderão ser exonerados por excesso de quadros;
• definição na mesma lei complementar dos critérios gerais de exoneração por excesso de quadros;
• definição das regras do processo seletivo público;
• definição do novo sistema de previdência dos funcionários, que será garantido pelo Estado, baseado em aposentadoria por idade e em proventos proporcionais à contribuição ou ao tempo trabalhado para o Estado;
• definição do sistema de saúde dos servidores;
• revisão do Estatuto Jurídico dos Servidores Civis;
• definição de lei geral sobre o sistema remuneratório da União, com vistas a aumentar a transparência da remuneração e conferir efetividade aos tetos de retribuição;
• elaboração de leis prevendo a desburocratização e a desregulamentação dos serviços públicos;
• revisão da lei da previdência pública, incluindo os detentores de cargos e empregos.

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7.4 Dimensão Cultural e da Gestão

A transição para uma administração pública gerencial só será possível se, ao mesmo tempo que se aprovam as mudanças legais, vá mudando a cultura administrativa do País. Essa cultura, fortemente marcada pelo patrimonialismo recente, tem ainda um forte caráter burocrático, pois parte de uma desconfiança fundamental na possibilidade de cooperação e de ação coletiva. Os indivíduos são vistos como essencialmente egoístas e aéticos, de forma que só o controle a priori, passo a passo, dos processos administrativos permitirá a proteção da coisa pública. A mudança para uma cultura gerencial é uma mudança de qualidade. Não se parte para o oposto, para uma confiança ingênua na humanidade. O que se pretende é apenas dar um voto de confiança provisório aos administradores, e controlar a posteriori os resultados.

Só esse tipo de cultura permite a parceria e a cooperação. Só através dela será possível viabilizar não apenas as diversas formas de parceria com a sociedade, como também a cooperação em nível vertical entre administradores e funcionários públicos, entre governo e sindicatos de funcionários. A verdadeira eficiência é impossível sem essa parceria e essa cooperação.

Por outro lado, os controles a posteriori dos resultados deverão ser extremamente severos. A administração pública burocrática, produto de um estágio inferior da sociedade, muito mais autoritário e classista, enfatiza os processos porque sabe ou supõe que não poderá punir os transgressores. A administração pública gerencial enfatiza os resultados porque pressupõe que será capaz de punir os que falharem ou prevaricarem.

Sem a mudança cultural da administração pública burocrática para a gerencial será impossível implementar as reformas institucionais-legais. E será igualmente inviável avançar na dimensão-gestão. As três mudanças, entretanto, não deverão ocorrer seqüencial mas concomitantemente, ora com prevalência de uma dimensão, ora com prevalência de outra.

A reforma concreta do aparelho do Estado ocorre na dimensão-gestão. É aí que a administração pública se torna mais efetiva e eficiente. É aí que ocorrem as mudanças culturais necessárias. É aí que as práticas administrativas gerenciais de fato ocorrem. É aí que se definem os indicadores de desempenho, que se treina e motiva o pessoal, que se desenvolvem estratégias flexíveis para o atingimento das metas estabelecidas.

A mudança da gestão, embora dependa das reformas institucionais-legais, não se limita a elas nem pode esperar por elas. É preciso implantar na administração pública toda uma nova filosofia, toda uma nova cultura gerencial e suas respectivas práticas.

A modernização da gestão se fará através da implantação de laboratórios especialmente nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do Estado, visando iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja, em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administrativa e ampla autonomia de gestão.

Primeiramente, será implementada uma ação de avaliação institucional, com o objetivo de identificar a finalidade de cada órgão da administração pública no sentido de promover o (re)alinhamento com os objetivos maiores do Estado. Em seguida, será elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da construção de indicadores de desempenho, que permita mensurar os graus de consecução dos objetivos pretendidos.

Em paralelo, serão implementadas ações na área de recursos humanos, que permitam o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do setor público, através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de concursos e processos seletivos públicos anuais para pequenos contingentes, caracterizando, dessa forma, um processo permanente de atualização dos quadros do aparelho do Estado. Ainda nessa área, o papel a ser desempenhado pelas escolas de governo será fundamental, através de programas de treinamento e desenvolvimento de recursos humanos diretamente relacionados aos objetivos da reforma do aparelho do Estado. O conjunto de ações na área de recursos humanos tem por objetivo a valorização do servidor público eficiente, através do reconhecimento por parte do cidadão de seu trabalho e da conseqüente mudança de imagem perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção de uma política que seja conseqüente tanto com o bom desempenho quanto com a insuficiência do mesmo.

Concluindo, a estratégia da reforma, nessa dimensão, prevê, ainda, a retomada do programa de qualidade, que deverá enfatizar não apenas o aspecto qualidade total mas também o aspecto participação, essencial para o aumento da eficiência dos serviços no nível operacional. O Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública estará voltado para o aprimoramento e melhoria da qualidade e eficiência na prestação de serviços pelo setor público.

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7.5 A Dinâmica da Transição

Os objetivos e princípios deste Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado serão implementados de forma gradual. Buscar-se-á assegurar o cumprimento dos objetivos, a partir de uma sistemática de acompanhamento e avaliação permanente dos resultados obtidos pelos diversos projetos específicos que serão listados abaixo. Na medida que obstáculos sejam removidos, novos projetos serão propostos visando adaptar a estratégia às novas realidades identificadas. Assim, este plano diretor não pretende esgotar a tarefa de reformar o aparelho do Estado, mas tem o firme propósito de tornar irreversível o processo de mudança através de resultados imediatos no curto prazo, e outros de mais longo alcance nos médio e longo prazos. Serão considerados, para efeito deste documento, o curto prazo até o final deste ano de 95, o médio prazo, o período compreendido entre os anos de 96 e 97, e o longo prazo, o final deste governo, ou seja, o início de 99. Assim, a expectativa é de no curto prazo iniciar o processo de modernização da gestão através de ações que independam de modificações mais estruturais no sistema jurídico-legal. No médio prazo espera-se, com a aprovação das emendas e respectivas regulamentações, além do projeto de Organizações Sociais, dar continuidade ao processo de modernização da gestão de forma mais consistente, a partir da combinação de ações tanto na dimensão institucional, quanto na da gestão. Finalmente, no longo prazo, o objetivo é consolidar o processo de mudança, a partir da idéia de sua irreversibilidade, dotando o aparelho do Estado de uma estrutura com um grau de flexibilidade tal que permita enfrentar os desafios de ajustamento que certamente serão impostos, porém, ainda, imprevisíveis. A seguir, serão detalhados os resultados esperados nessas três dimensões temporais.

No curto prazo, é possível imaginar avanços na direção da modernização da gestão pública, a partir de ações específicas de laboratórios, visando ao estabelecimento de duas instituições básicas: as "agências autônomas" entre as atividades exclusivas de Estado e as "organizações sociais" entre os serviços competitivos ou não-exclusivos.

Essas ações serão precedidas de um programa de sensibilização do corpo gerencial e demais servidores para a adoção do novo modelo de gestão, e apoiadas por um amplo programa de treinamento e desenvolvimento de recursos humanos, nas diversas escolas de governo. Em paralelo, será desencadeado um programa de desregulamentação, visando a eliminar os atuais entraves, no âmbito do Executivo, ao modelo proposto. Também está prevista a continuidade, sob novo enfoque, do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública, visando a aperfeiçoar a prestação dos serviços públicos e o início do processo de avaliação institucional, a partir da construção de um sistema de indicadores que permitam aferir o desempenho organizacional tanto na perspectiva interna, quanto na dos usuários dos serviços, viabilizando dessa forma o controle social. Finalmente, pode ser considerado como resultado, ainda no curto prazo, a realização de concursos públicos em áreas estratégicas da administração pública, permitindo iniciar o processo de recuperação das capacidades técnica e gerencial no âmbito do aparelho do Estado. Essas mudanças, ainda que limitadas do ponto de vista de sua abrangência e profundidade, significam os primeiros passos na direção do aperfeiçoamento contínuo da gestão governamental.

No médio prazo, a expectativa de aprovação das emendas constitucionais e respectivas regulamentações, das autorizações legislativas para a implementação das organizações sociais e o aprofundamento da implantação da nova cultura gerencial, centrada em resultados, na competição administrada e baseada na avaliação do desempenho, permitirão mudanças mais estruturais na direção pretendida. Espera-se, nessa etapa, que os órgãos da administração pública adotem uma nova postura gerencial, baseada em objetivos bem definidos, alinhados com os do governo, e que implementem uma nova sistemática de avaliação de desempenho, tanto em nível institucional, quanto individual. Ainda, a médio prazo, espera-se a implementação do projeto cidadão e a adoção de uma nova política de recursos humanos que dê conseqüência ao novo modelo a ser implantado. Esses resultados deverão indicar uma nova visão para a administração pública brasileira, focalizada no cidadão e na profissionalização do servidor, a partir de um redesenho institucional e gerencial baseado no controle social.

Finalmente, no longo prazo, espera-se que a reforma do aparelho do Estado produza as transformações fundamentais que viabilizem o novo Estado desejado, indutor e promotor do desenvolvimento social e econômico do País. Para alcançar esse estágio, e com a flexibilidade requerida para enfrentar os novos desafios que certamente serão impostos, os resultados esperados estão relacionados a duas dimensões: a primeira, de natureza interna, diz respeito à consolidação da cultura gerencial e da efetiva valorização dos servidores, através do resgate da identidade com o serviço público; a segunda, de natureza externa, a partir do surgimento de uma nova sociedade, baseada na participação popular, que recoloca o Estado como instrumento do exercício pleno da cidadania.