1
– Introdução
O Programa de Estabilização Fiscal,
proposto inicialmente em outubro de 1998, representou marco no processo de transformação
do regime fiscal brasileiro. O programa é composto por dois conjuntos de iniciativas: (i)
medidas de natureza estrutural e institucional, que objetivam promover o equilíbrio
fiscal definitivo das contas públicas, de modo a permitir o crescimento sustentado
acompanhado de estabilização econômica; e (ii) programa fiscal de curto prazo que visa
à obtenção de superávits primários crescentes e suficientes para estabilizar, ao
final de 1999, a relação dívida /PIB no nível de 46,9%.
O Governo Federal tem obtido sucesso na
implementação desses dois conjuntos de medidas. Os resultados fiscais de 1999 e os já
obtidos em 2000 superam em muito os de períodos passados. Além disso, vários foram os
avanços institucionais alcançados.
2 – Recuperação fiscal
Ao longo de 1999, o Governo brasileiro
deu demonstrações inequívocas de firme compromisso com a austeridade fiscal. A
substituição de uma visão que privilegiava o gradualismo no tratamento da questão
fiscal por um compromisso mais sólido com a geração de superávits expressivos foi
muito bem-sucedida. Todas as metas trimestrais foram cumpridas. O resultado do setor
público consolidado passa de 0% do PIB em 1998 para superávit primário de 3,1% do PIB
em 1999.
Dois pontos devem ser considerados com
relação à recuperação fiscal. Em primeiro lugar, no âmbito do Governo Federal, a
diminuição de despesas foi essencial para o resultado obtido, apesar de parcela do
ajuste ser decorrente do aumento de receitas (em parte extraordinárias), . Enquanto a
receita aumentou em 0,5% do PIB entre 1999 e 1998, a despesa diminuiu em 0,9% do PIB para
o mesmo período. Esse resultado é bastante expressivo, à luz da conhecida rigidez das
despesas do setor público. Além disso demonstra, mais uma vez, o compromisso com a
austeridade fiscal.
Em segundo lugar, é importante
ressaltar que o ajuste se deu em todos os níveis de governo. Não só o Governo Central
teve uma melhora substancial de suas contas, mas também as empresas estatais, os Estados
e municípios registraram evolução muito positiva. Quanto aos Estados e municípios, a
melhora é em boa medida conseqüência dos contratos de refinanciamento das dívidas
estaduais com a União, que foram acompanhados por várias mudanças institucionais para
restringir o endividamento adicional daquelas Unidades da Federação.
O excelente resultado de 1999 vem sendo
mantido em 2000. No primeiro trimestre, o resultado primário do setor público foi de R$
13,6 bilhões, ou 3,3% do PIB. Em comparação, em 1999 e 1998 foram, respectivamente, de
R$ 9,7 bilhões e R$ 3,1 bilhões para o mesmo período.
Também começa a melhorar o resultado
nominal do setor público. Com o fim do efeito da desvalorização cambial e a redução
da taxa de juros ocorrida em 1999, o déficit nominal do setor público consolidado
deverá reduzir-se, do patamar de 9,5% do PIB em 1999 para nível situado entre 3,5% e 4 %
do PIB em 2000.
3 - Mudanças Estruturais
Além da melhora significativa nos
resultados fiscais, houve grande avanço nas reformas estruturais, o que permitirá manter
o equilíbrio definitivo das contas públicas.
Entre os avanços a ressaltar, está a
evolução na reforma da Previdência Social. Dois projetos de lei foram aprovados pelo
Congresso Nacional no final de 1999 e início de 2000, com o objetivo de permitir a
redução do déficit do sistema previdenciário. O primeiro refere-se à Lei nº 9.876,
de novembro de 1999, que altera a regra de cálculo dos benefícios do Regime Geral de
Previdência Social (RGPS), e instituiu o fator previdenciário. A nova regra torna o
benefício a ser recebido dependente do montante de contribuições realizadas, da idade
no momento da aposentadoria e da expectativa de duração do benefício. Dessa forma,
foram introduzidos critérios atuariais no sistema previdenciário, o que garante a
estabilização, a médio prazo, do déficit do regime geral do Instituto Nacional de
Seguridade Social - INSS em nível pouco superior a 1% do PIB. É importante lembrar que,
sem esta alteração, a trajetória desse déficit seria explosiva.
O segundo projeto aprovado refere-se à
adoção de um novo regime de trabalho para os servidores públicos federais. Pelo novo
regime, os servidores admitidos no serviço público federal terão sua relação
trabalhista governada por contratos do setor privado, conforme a Consolidação das Leis
Trabalhistas (CLT). A grande diferença é que, de acordo com a CLT, as obrigações
previdenciárias são limitadas ao "teto" do INSS, enquanto no serviço público
anteriormente vinculavam-se ao salário integral no momento da aposentadoria.
Com essas mudanças, as obrigações de
longo prazo da Previdência Social relativas ao pagamento de benefícios serão reduzidas.
A Previdência Social é a maior fonte de desequilíbrio fiscal no Brasil e o Governo
Federal está empenhado na solução desse problema.
Outro avanço de extrema importância é
a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que representa marco para a
mudança da gestão fiscal no País. A LRF constitui verdadeiro novo código de conduta
para os administradores públicos, pois estabelece princípios, normas e limites que
permitirão a implantação da cultura da gestão fiscal responsável no País. A lei
incorpora a prudência, a prestação de contas e a transparência na administração de
recursos públicos, nas três esferas de governo e nos três Poderes. Assim, é um
instrumento-chave para permitir a sustentabilidade do ajuste fiscal de longo prazo.
A LRF fixa, ainda, limites para despesas
com pessoal, para dívida pública e também determina que sejam estabelecidas metas
fiscais. Nenhum governante poderá criar nova despesa continuada (por mais de dois anos)
sem indicar sua fonte de receita ou sem reduzir outras despesas já existentes. Ademais,
define mecanismos adicionais de controle das finanças públicas em anos de eleição.
Outro ponto importante é a proibição de refinanciamento de dívidas entre dois entes da
Federação. Assim, cada ente da Federação deverá efetivamente assumir postura fiscal
responsável.
Para concretizar o ajuste nas contas
públicas, diversos países têm recorrido a mudanças em seus quadros institucionais.
Regras, transparência, metas e limites estabelecidos em legislação própria têm-se
mostrado poderosos aliados na busca do equilíbrio fiscal. Seja por iniciativa coletiva,
seja individual, a verdade é que todos esses movimentos avançam no sentido de limitar a
capacidade de entes e esferas do setor público aumentarem seu endividamento, com o que
transferia para gerações futuras o ônus do ajuste.
No Brasil, o tratamento dessa questão
crucial não tem sido diferente. Em paralelo ao processo de reformas, o País tem
avançado na institucionalização do compromisso com o equilíbrio e a boa gestão das
contas públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal é o ponto culminante desse processo.
Além disso, outros pontos devem ser
ressaltados, como os recentes aprimoramentos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Pela primeira vez, a Lei de Diretrizes Orçamentárias aprovada incluiu a previsão de
superávit. Isso representa compromisso do Congresso com a política de austeridade, e
significa grande avanço na institucionalização do ajuste fiscal. Ademais, o projeto da
Lei de Diretrizes Orçamentárias enviado em 2000 ao Congresso, e que dispõe sobre as
diretrizes para a elaboração da Lei Orçamentária de 2001, contém um Anexo de Metas
Fiscais com análise das metas passadas. Mais importante, esse Anexo apresenta, conforme
exigido na Lei de Responsabilidade Fiscal, uma definição de metas fiscais para os três
anos subseqüentes. Isto constitui avanço na previsão, programação e transparência
fiscais.
O Programa Nacional de Desestatização
– PND, foi responsável, no período de 1991 a maio de 2000, pela privatização de
65 empresas e participações acionárias estatais federais, nos seguintes setores:
elétrico, petroquímico, de mineração, portuário, financeiro, de informática e de
malhas ferroviárias da Rede Ferroviária Federal – RFFSA.
Até maio de 2000, o programa de
privatização (PND, o setor de telecomunicações e privatização estadual) gerou
receita total de US$ 91,1 bilhões, inclusive débitos transferidos.
PAPEL DO
ESTADO NA PRIVATIZAÇÃO E AGÊNCIAS REGULADORAS
Em conformidade com
tendência mundial e com as mudanças requeridas pela sociedade brasileria, o Estado
moderno deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico pela via da
produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador
desse desenvolvimento. Com o programa de privatização, o Estado brasileiro reduziu seu
papel de executor ou de prestador direto de serviços. Nessa nova perspectiva, fortaleceu
suas funções de regulação e de coordenação, particularmente em nível federal. Ao
criar uma agência reguladora, o Governo determina que esta estabeleça para as empresas
privatizadas ou concessionárias, vários critérios de melhoria no atendimento e
prestação de serviços ao público; de aumento da oferta destes serviços; e de padrões
de eficiência e transparência na condução de suas atividades.
Com essa visão, o
Governo criou, desde o início do Plano Real, as seguintes agências reguladoras:
Agência Nacional de
Telecomunicações (ANATEL);
Agência Nacional de Energia Elétrica
(ANEEL);
Agência Nacional do Petróleo (ANP);
Agência Nacional de Vigilância
Sanitária (ANVS); e
Agência Nacional de Saúde
Suplementar (ANSS).
Embora cada agência
tenha sua legislação própria, discutida com as áreas centrais do Governo, e também
por decisão dos ministérios correspondentes, todas se enquadram no enfoque geral de um
Estado moderno. Para aperfeiçoar ainda mais suas funções, existe um projeto de lei
atualmente em análise, destinado a definir o que é uma Agência Reguladora e a aplicar a
todas elas o mesmo tipo de funcionamento e os limites de autonomia e flexibilidade de
operação que a Constituição permite.
Em continuidade ao
esforço governamental, mais uma dezena de Agências Reguladoras serão instituídas no
atual Governo, entre as quais a Agência Nacional de Águas, a Agência Nacional dos
Correios, a Agência Nacional de Transportes, a Agência Nacional de Previdência
Complementar e a Agência Nacional de Aviação Civil.
Com a criação dessas
novas agências, que se somarão às instituições de grande porte dessa natureza, já
estabelecidas, ter-se-á uma missão clara, definida e significativa, funcionando em base
administrativa diferenciada. É a conformação do Estado regulador em substituição ao
Estado empresário.
DEFESA DA
CONCORRÊNCIA
O Estado vem assumindo no Brasil
crescente papel regulador, visível no combate aos abusos do poder econômico e na defesa
da concorrência. Tais atividades estão a cargo do Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrência (SBDC), integrado por três órgãos: Secretaria de Acompanhamento
Econômico, do Ministério da Fazenda; Secretaria de Direito Econômico, do Ministério da
Justiça; e Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE).
Por esse Sistema, o Poder Público
estabeleceu diretrizes para regular as relações de mercado e promover a defesa da
concorrência.
Essa atuação do Governo tornou-se
essencial, em função tanto do processo da privatização, quanto do aumento do número
de fusões e associações entre empresas antes concorrentes.
Em 1999 o CADE apreciou 218 casos de
concentração, o que representa aumento de 16% em relação a 1998, de 541% em relação
a 1997 e 891% em relação a 1996. A crescente atuação do Governo na área de defesa da
concorrência reflete a maior capacidade do Estado brasileiro para responder aos desafios
da modernização, do avanço tecnológico e da globalização.
Dentre os casos examinados pelo CADE
estão a privatização do Sistema Telebrás e o julgamento da fusão (AMBEV) das duas
maiores empresas de cervejaria do Brasil (Antarctica e Brahma, para criação Americas
Beverages – Ambev).
DEFESA DO
CONSUMIDOR
O Sistema Nacional de Defesa do
Consumidor, por um lado, procura assegurar a adequação e a informação para o consumo
e, por outro lado, coibir os abusos contra os consumidores.
O Programa Defesa dos Direitos do
Consumidor pretende dotar todos os municípios com mais de 20 mil habitantes com serviços
do PROCON, ou de entidades civis da defesa do consumidor.