5 ANOS DO REAL
Estabilidade e Desenvolvimento
POLÍTICA FISCAL E REFORMAS ESTRUTURAIS
1. INTRODUÇÃO
A Constituição de 1998 impôs severas limitações à União: elevação da participação de Estados e Municípios na arrecadação federal; aumento acentuado da vinculação das receitas federais; e concessão de uma série de benefícios previdenciários sem a devida contrapartida do lado das receitas. Os desajustes gerados ficaram plenamente visíveis com a estabilização de preços a partir do Plano Real, quando os mecanismos de corrosão das despesas deixaram de ser eficazes, gerando um aumento no déficit público.
Com o Programa de Refinanciamento da Dívida dos Governos Estaduais, o Governo Federal eliminou o principal constrangimento financeiro daquela esfera de governo. O volume de dívidas acumuladas no passado era significativo e seu pagamento inviabilizaria o atendimento de demandas sociais de responsabilidade dos Estados.
O auxílio do Governo Federal foi acompanhado de um amplo programa de ajustamento dos Governos Estaduais. Este ajustamento envolvia desde a modernização de seus sistemas de administração financeira e tributária até o firme compromisso de privatizar empresas estatais e estaduais. Assim, além de resolver o problema das dívidas passadas, o programa em curso permitirá expressivo ganho em termos de capacidade de planejamento e controle do gasto público. Esses ganhos poderão ser revertidos para a sociedade na forma de maior eficiência e qualidade do gasto público. Um bom exemplo deste processo é o do Governo do Estado de São Paulo. Após um difícil processo de ajustamento, está agora apto a retomar os investimentos e gastos voltados par ao atendimento das necessidades básicas da população do Estado.
2. REFORMAS
O Governo Federal propôs à sociedade brasileira uma série de reformas estruturais que têm como objetivos: reduzir o déficit público visível após a estabilização; obter economias importantes nos gastos com pessoal e demais custeios; aumentar a qualidade do gasto público; e tornar o sistema tributário mais justo, racional e eficaz.
O processo de discussão das reformas acabou exigindo tempo demasiado longo, pois essas tratam de temas de grande complexidade, que envolvem interesses conflitantes e dispersos na sociedade. Além disso, como muitas propostas envolviam emendas contitucionais, sua tramitação tinha de respeitar restrições adicionais inerentes às estruturas parlamentar, partidária e federativa pós-Constituição de 1988.
3. RECUPERAÇÃO DO PAPEL DO ORÇAMENTO PÚBLICO
A estabilidade de preços permitiu recuperar o papel do orçamento como instrumento de planejamento dos gastos públicos. Agora o orçamento expressa de fato a política de gastos do Governo.
O orçamento é o principal instrumento à disposição do Poder Legislativo para intervir na política de gastos públicos. O fortalecimento do orçamento representa, portanto, o fortalecimento do próprio Poder Legislativo, condição indispensável para a manutenção do regime democrático.
A transparência do orçamento é também condição indispensável para que o Poder Legislativo possa, por meio do Tribunal de Contas da União, fiscalizar as ações do Poder Executivo.
4. REFORMA ADMINISTRATIVA
A reforma administrativa aprovada pelo Congresso em junho de 1998, é de suma importância para que o Governo, em suas diversas esferas, tenha a flexibilidade necessária para fazer o ajustamento de seus quadros de pessoal. Os efeitos plenos da reforma dependem ainda da aprovação de algumas medidas complementares já enviadas ao Congresso Nacional.
Dentre essas medidas ressaltam-se a Lei Camata, e outros diplomas legais de regulamentação, que impõem limite de 60% da receita líquida para as despesas com folha de pagamento de pessoal. A obediência a esse limite é essencial para assegurar o equilíbrio das contas públicas, pois os gastos com pessoal oneram pesadamente os orçamentos de Estados e Municípios.
5.REFORMA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
A reestruturação do setor previdenciário, tanto público como privado, é de importância fundamental. Sua regulamentação tem-se pautado não só pela busca de equilíbrio nas contas da previdência mas também pelo objetivo de tornar seu financiamento mais equânime entre os participantes e mais justo entre os dois sistemas (trabalhadores do setor privado e servidores públicos federais, estaduais e municipais).
A Emenda Constitucional nº 20 estabeleceu regras rígidas para a concessão das aposentadorias dos servidores públicos, como a idade mínima de 53 e 48 anos, para homens e mulheres, respectivamente. Enquanto não se reduz o número de aposentadorias, a diminuição do déficit dependerá da aprovação de diplomas legais que determinem a elevação das alíquotas da contribuição previdenciária de servidores ativos e sua extensão aos inativos.
Do ponto de vista do regime de previdência dos trabalhadores do setor privado, é necessário aprofundar a reforma da previdência, tendo como diretriz geral a maior vinculação entre os benefícios da inatividade e a contribuição realizada pelos segurados.
6. REFORMA TRIBUTÁRIA
A estabilização de preços tornou clara a necessidade de uma reforma do sistema tributário, pois desapareceu o ambiente de inflação alta e crescente que encobria as distorções da estrutura de impostos e contribuições vigentes.
Se, por um lado, a carga tributária deveria ter melhor distribuição entre os contribuintes, por outro lado seria necessário reduzir a sonegação fiscal. Ao mesmo tempo, deveria haver simplificação e racionalização na estrutura tributária, facilitando os procedimentos tanto para as pessoas físicas e as empresas como para os órgãos de fiscalização. Conforme essa orientação, seria necessária a redução da carga incidente sobre o processo produtivo e as exportações.
7. PROGRAMA DE ESTABILIZAÇÃO FISCAL
A estratégia de condução da política fiscal nos primeiros anos do Real foi marcada pelo gradualismo. Tal opção foi inviabilizada em virtude das crises internacionais de 1997 e 1998. Assim, foram adotadas medidas de forte impacto sobre a evolução das contas públicas e destinadas a demonstrar o firme compromisso do Governo brasileiro com uma política econômica consistente.
As principais medidas de contenção do gasto público federal foram: estabelecimento de metas mínimas de superávit primário para o setor público consolidado; aceleração das reformas previdenciária e administrativa; criação de novos instrumentos legais capazes de promover a austeridade e a responsabilidade fiscais, inclusive nos Governos Estaduais; continuidade no esforço de privatização e concessão de serviços à iniciativa privada, com a indução à adesão de Estados e Municípios.
Assim, desde os últimos quatro meses de 1998, a política fiscal passou a basear-se no compromisso com metas mínimas de superávit primário, da ordem de 3% do PIB, com o objetivo de estabilizar, ao longo dos próximos anos, a relação entre a dívida pública e o PIB.
No campo das questões estruturais e institucionais, ainda são necessários avanços relacionados à apresentação da Reforma Tributária, ao aprofundamento da reforma previdenciária, e à aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
8. ESTADOS, MUNICÍPIOS E EMPRESAS ESTATAIS
Foram tomadas importantes medidas destinadas a restringir o endividamento adicional de Estados, Municípios e empresas públicas, por meio de empréstimos e da expansão da dívida mobiliária.
Foram renegociadas as dívidas estaduais e, em setembro de 1997, foi aprovada a Lei que promove o alongamento e a redução dos encargos financeiros. Em contrapartida, os governos favorecidos por essas medidas deverão implementar programas de ajuste fiscal que promovam a geração de superávits primários e compromissos com uma trajetória de redução da relação dívida/receita líquida real. Foram criados programas de colaboração com os Estados para a reestruturação de pessoal e, mais especificamente, para o saneamento de bancos estaduais.
9. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Em abril de 1999, foi encaminhado ao Congresso Nacional Projeto de Lei que, entre outras providências, fixa limites rígidos para o endividamento público e para as despesas nas três esferas de governo, incluindo todos os seus poderes. Essa mudança institucional deverá servir de base para a consolidação do novo regime fiscal no País.