Advogado da União e Mestrando em Direito e Políticas Públicas pelo Centro Universitário de Brasília (UNICEUB)
1. Intróito – 2. A carência de autonomia municipal no coronelismo – 3. O princípio da soberania do povo – 4. O sacrifício da autonomia municipal e a afronta ao princípio da soberania do povo – 5. Conclusão - 6. referências bibliográficas
No presente artigo, será analisada uma característica central do coronelismo, qual seja, o sacrifício da autonomia municipal, consoante descrito por Victor Nunes Leal em sua obra Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil.(1) Tal análise será feita à luz de um princípio basilar da democracia nos Estados Unidos da América, conforme explicitado por Tocqueville(2): o princípio da soberania do povo, nos termos em que este é efetivado nas comunas. Para isso, seguir-se-ão três etapas: a) breve exposição introdutória das idéias de Victor Nunes Leal acerca do coronelismo, focando-lhe uma característica que especialmente nos interessa neste trabalho: o sacrifício da autonomia municipal; b) algumas considerações acerca do princípio da soberania do povo, nos termos em que este é efetivado nas comunas dos Estados Unidos da América, conforme explanação de Tocqueville; c) análise (a partir das considerações realizadas nas fases antecedentes deste trabalho) do sacrifício da autonomia municipal no coronelismo à luz do princípio da soberania popular, nos moldes em que este é efetivado nas comunas dos Estados Unidos da América.
2. A carência de autonomia municipal no coronelismo
Em sua obra acima referida, escrita na década de 1940, Victor Nunes Leal tece considerações acerca da estrutura e do processo do coronelismo, definido pelo autor como, “sobretudo, um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder público, progressivamente fortalecido, e a decadente influência social dos chefes locais, notadamente senhores de terras”(3) (LEAL, 1997, p. 40). A enorme concentração fundiária, num cenário em que a maioria da população rural vive numa situação de miséria, conduziu a que as eleições fossem marcadas pelos votos de cabresto (LEAL, 1997, p. 47-56), a que as relações políticas fossem calcadas no paternalismo e no mandonismo (perseguição aos adversários), a que a administração dos municípios se caracterizasse pelo filhotismo - distribuição de cargos públicos entre os “agregados” políticos, bem como a utilização do dinheiro, dos bens e dos serviços do governo nas batalhas eleitorais (LEAL, 1997, p. 60-61). Neste cenário, as relações políticas são calcadas na “fraqueza desamparada e desiludida dos seres quase subumanos que arrastam a existência no trato de suas propriedades” (LEAL, 1997, p. 78).
A presente análise será enfocada nas considerações feitas por Victor Nunes Leal acerca de uma das bases do coronelismo, qual seja: o sacrifício da autonomia municipal. Em retrospectiva histórica (feita no segundo capítulo da referenciada obra), observa Leal que, no início da colonização brasileira, o Estado português não contava com uma grande ascendência sobre a vida da colônia, havendo uma enorme concentração de poder nas mãos de uma elite fundiária controladora das Câmaras Municipais(4). Tal cenário veio a sofrer sensíveis mudanças a partir da segunda metade do século XVII, após o fim da União Ibérica e da invasão holandesa ao Brasil, bem como com o início da mineração. A Coroa portuguesa passou então a exercer um maior controle sobre a colônia brasileira, o que se acentuaria com a vinda da família real para o Brasil, no início do século XIX, quando então se observou uma maior centralização política e administrativa. Tal centralização ganharia ainda mais força após a independência e a constitucionalização do País, quando o poder estatal vai progressivamente se sobrepondo ao poder privado.
A Lei de Organização Municipal, de 1º de outubro de 1828, e o Ato Adicional de 1834 foram instrumentos normativos que acabaram por reduzir a autonomia municipal. Isto ocorreu, conforme observa Leal, com o propósito de fortalecer as províncias perante o Governo Geral. Com efeito, “a concessão de maior autonomia aos municípios certamente não concorreria para esse resultado, porque poderia pôr em risco a homogeneidade da situação dominante na província” (LEAL, 1997, p. 96). Tal situação não sofreria mudanças substanciais sob a égide das Constituições de 1891(5), de 1934(6) e de 1937(7). Já a Constituição de 1946, malgrado tenha garantido maior autonomia municipal(8), continha algumas normas (como, por exemplo, as que vinculavam a aplicação de parcela da receita municipal a alguns fins previamente definidos pela Constituição Federal) que, na opinião de Leal (1997, p. 117), poderiam, no futuro, “restaurar, em grande parte, o sistema imperial da tutela”.
É justamente com base na carência de autonomia dos municípios (dependentes economicamente dos Estados) que se desenvolveu o coronelismo. Neste, observa-se uma dependência do poder político local em relação ao governo estadual, possuindo os municípios uma autonomia apenas extralegal, “concedida” pelo governo estadual conforme o apoio político recebido. Neste quadro, o governo municipal é eleito não com base numa seleção espontânea do eleitorado, mas sim com fulcro em sua capacidade de angariar as benesses do governo estadual(9). Conclui, portanto, Leal (1997, p. 126) que, sem dúvida, “o nosso federalismo se tem desenvolvido à custa do municipalismo”, num cenário de inconsciência do eleitorado rural e de predomínio da estrutura agrária no País.
3. O princípio da soberania do povo
Traçado este intróito, cumpre tecer algumas considerações acerca de um princípio basilar da democracia estadunidense, conforme explicitado por Tocqueville: o princípio da soberania do povo, nos termos em que este é efetivado nas comunas. Segundo Tocquevillle (2005, p. 47), vários dos princípios gerais que norteiam as Constituições modernas, já se encontravam, no século XVII, nas leis da Nova Inglaterra, inserindo-se, dentre estes princípios, o da “intervenção do povo nas coisas públicas”(10). Tal princípio, antes de se expressar no plano nacional, iniciou-se na vida das próprias comunas. Deste modo, “na América podemos dizer que a comuna foi organizada antes do condado, o condado antes do Estado e o Estado antes da União” (TOCQUEVILLE, 2005, p. 48). Com a revolução americana, “o dogma da soberania do povo saiu da comuna e apoderou-se do governo; todas as classes se comprometeram por sua causa; combateu-se e triunfou-se em seu nome; ele se tornou a lei das leis” (TOCQUEVILLE, 2005, p. 66). A origem a democracia estadunidense é identificada, dentre outros fatores, justamente nesta prática de um ideal republicano que antecedeu a própria federação. Foi a comuna, assim, com a sua vida política democrática e republicana, uma base para o desenvolvimento do princípio da soberania do povo.
Para que a soberania do povo pudesse brotar e se desenvolver nos Estados Unidos, foi necessário, destarte, que existisse uma igualdade de condições entre os indivíduos. De fato, “lá os homens se mostram mais iguais por sua fortuna e por sua inteligência, ou, em outras palavras, mais igualmente fortes do que são em qualquer outro país do mundo e do que foram em qualquer outro século de que a história conserve a lembrança” (TOCQUEVILE, 2005, p. 62). Como bem expressa François Furet, a igualdade de condições à qual se refere Tocqueville não deve ser entendida num sentido material, mas sim “como um princípio constitutivo da ordem social democrática, por oposição ao mundo aristocrático: uma norma, e não uma constatação” (TOCQUEVILE, 2005, p. XXXVII).
4. O sacrifício da autonomia municipal e a afronta ao princípio da soberania do povo
Feitas estas considerações, chega-se à derradeira parte deste artigo, na qual se analisará o sacrifício da autonomia municipal no coronelismo (consoante a visão de Victor Nunes Leal) à luz do princípio da soberania popular (nos moldes em que este é efetivado nas comunas dos Estados Unidos da América, conforme explanação de Tocqueville). Neste sentido, cumpre inicialmente observar o quanto a realidade coronelista destoa da efetivação do princípio da soberania popular nas comunas estadunidenses. Duas diferenças parecem bastante claras: a) enquanto no coronelismo os municípios têm sua autonomia sacrificada, na democracia norte-americana as comunas possuem liberdade, sendo palcos onde verdadeiramente se exerce a soberania popular; b) subjacente a esta primeira diferença, deve-se observar que, enquanto a origem da democracia estadunidense reside numa certa igualdade entre os indivíduos (“que têm mais ou menos a mesma quantidade de noções em matéria de religião, história, ciências, economia política, legislação, governo” – TOCQUEVILLE, 2005, p. 62), no Brasil, historicamente, sempre se observou uma excessiva concentração fundiária, da qual deriva uma enorme miséria no campo e aquilo que Leal (1997, p. 125) claramente designa como “inconsciência do eleitorado rural”.
A busca pela unidade nacional - como bem demonstra Leal - foi uma causa encontrada pelos historiadores para a restrição da autonomia dos municípios brasileiros(11). Deste modo, gerou-se, no Brasil, uma situação de enorme dependência dos municípios em relação aos Estados (ou províncias, no período imperial), com o viso de se garantir o apoio das elites locais ao poder central. Tal situação se revela oposta à realidade norte-americana retratada por Tocqueville, de modo que podemos fazer nossas as palavras deste autor, no sentido de que: “entre nós, o governo central empresta seus agentes à comuna; na América, a comuna empresta seus funcionários ao governo. Esse simples fato permite compreender em que grau as duas sociedades diferem” (TOCQUEVILLE, 2005, p. 77). Deste modo, pode-se dizer que Leal observa na realidade brasileira – embora num contexto diverso – o mesmo receio que Tocqueville encontra nos europeus, os quais “tornando a comuna forte e independente, temem dividir a potência social e expor o Estado à anarquia” (TOCQUEVILLE, 2005, p. 78).
Portanto, observando a realidade coronelista, constata-se, à luz das idéias de Tocqueville, que a excessiva centralização do poder - à custa da autonomia municipal - não permite falar num exercício da soberania popular nos moldes existentes no desenvolvimento da democracia norte-americana. Com efeito, para Tocqueville, a liberdade comunal é indissociável do exercício da soberania do povo. Essa liberdade se encontra tão presente nos costumes, que o referido autor chega a afirmar que “sem as instituições comunais uma nação pode se dotar de um governo livre, mas não de um espírito de liberdade” (TOCQUEVILLE, 2005, p. 71)(12). Como bem expressa Célia Galvão Quirino (1996, p. 156-158), Tocqueville defende, como sustentáculos da liberdade, a ação política dos cidadãos e sua participação nos negócios públicos, opondo-se à centralização do poder do Estado e pregando, em vez disso, uma descentralização no exercício deste poder. Assim, parafraseando Mill (2000, p. 171), pode-se dizer que a liberdade comunal impede que o Estado “torne os homens anões, a fim de que possam ser nas suas mãos instrumentos mais dóceis de seus projetos (mesmo para propósitos benéficos)”.(13)
Observando o coronelismo retratado por Leal, cumpre, finalmente, indagar: como se falar em soberania do povo numa realidade em que não se enxerga uma verdadeira autonomia municipal? Seguindo as idéias de Tocqueville (2005, p. 78), pode-se responder que, sem a força e a independência das comunas, nelas não encontraremos mais que administrados, e não cidadãos. Portanto - à luz do que expõe Tocqueville(14) - cabível se mostra a constatação de Leal (1997, p. 73), para quem o coronelismo se caracteriza por uma “autêntica mistificação do regime representativo”.
BERLIN, Isaiah. Estudos sobre a humanidade: uma antologia de ensaios. Trad. Rosaura Eichenberg. São Paulo: Companhia das Letras, 2002.
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil. 3. ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997.
MILL, John Stuart. A liberdade: utilitarismo. Trad. Eunice Ostrensky. São Paulo: Martins Fontes, 2000.
QUIRINO, Célia Galvão. Tocqueville: sobre a liberdade e a igualdade. In: WEFORT, Francisco C. (organizador). Os clássicos da política. 6. ed. São Paulo: Ática, 1996. Vol. II. p. 151-160.
SOUSA, João Morais de. Coronelismo em Malta: práticas utilizadas para o controle do poder local - 1953-1992. Dissertação. (Mestrado em Ciência Política). Universidade Federal de Pernambuco, Recife.
TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na América: leis e costumes de certas leis e certos costumes políticos que foram naturalmente sugeridos aos americanos por seu estado social democrático. Trad. Eduardo Brandão. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
WEBER, Marx. A ética protestante e o espírito do capitalismo. Trad. Irene de Q. F. Szmrecsányi. 13. ed. São Paulo: Pioneira, 1999
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(1) A presente análise terá por base, especialmente, os capítulos primeiro e segundo da referida obra.
(2) Será utilizada, como referencial, a obra: TOCQUEVILLE, Alexis de. A democracia na América: leis e costumes de certas leis e certos costumes políticos que foram naturalmente sugeridos aos americanos por seu estado social democrático. Trad. Eduardo Brandão. 2. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
(3) Trata-se de um “sistema de reciprocidade: de um lado, os chefes municipais e os ‘coronéis’, que conduzem magotes de eleitores como quem toca tropa de burros; de outro lado, a situação política dominante no Estado, que dispõe do erário, dos empregos, dos favores e da força policial , que possui, em suma, o cofre das graças e o poder da desgraça” (LEAL, 1997, p. 63-64). O coronelismo se caracteriza por uma ética especial: os compromissos não são assumidos à base de princípios políticos, mas em torno de coisas concretas que prevalecem para uma ou para poucas eleições próximas (LEAL, 1997, p. 62).
(4) Conforme observa Leal (1997, p. 86), “o fator básico dessa situação era o isolamento em que viviam os senhores rurais, livres, portanto, de um elemento efetivo de contraste de sua autoridade”.
(5) Esta Constituição dispunha, em seu art. 68, que a autonomia municipal estava referida à noção de “peculiar interesse dos municípios”. Contudo, como o texto constitucional não definia no que consistia esse “peculiar interesse”, os municípios tiveram sua autonomia bastante reduzida pelas Constituições estaduais.
(6) Segundo Leal, esta Constituição se revelava contraditória, pois “ao mesmo tempo em que procurava, por um lado, garantir melhor a autonomia municipal, por outro, conscientemente ou não, permitia aos Estados, através dos departamentos de municipalidades, exercer tutela administrativa e política sobre as comunas” (LEAL, 1997, p. 112).
(7) Na opinião de Leal, esta Constituição anulou a autonomia municipal, na medida em que manteve os departamentos de municipalidades, reduziu a receita municipal e aboliu a eletividade dos prefeitos.
(8) Tal Constituição previa a eletividade dos prefeitos e vereadores, bem como a administração própria dos municípios, no que concerne ao seu peculiar interesse (este definido pela Constituição).
(9) A dependência econômica dos municípios em relação ao governo federal é também comentada em: SOUSA, João Morais de. Coronelismo em Malta: práticas utilizadas para o controle do poder local - 1953-1992. Dissertação (Mestrado em Ciência Política). Universidade Federal de Pernambuco, Recife.
(10) Também Mill (2000, p. 170), em sua pregação liberal, observa a intervenção do povo norte-americano nas coisas públicas, ao afirmar que “deixem-nos sem governo, e todo grupo de americanos será capaz de improvisar um, e de conduzir uma questão pública qualquer com um grau suficiente de inteligência, de ordem e de decisão.”
(11) A necessidade de restringir a autonomia municipal, já no período imperial, é bem demonstrada por Leal (1997, p. 96): “O que parece, entretanto, mais plausível é que às forças políticas liberais daquela época o que interessava era fortalecer as províncias perante o Governo Geral. A concessão de maior autonomia aos municípios certamente não concorreria para esse resultado, porque poderia pôr em risco a homogeneidade da situação dominante na província”.
(12) Segundo Tocqueville, o espírito de liberdade, juntamente com o espírito de religião, são dois elementos dos quais deriva a civilização norte-americana. Com efeito, “a religião vê na liberdade civil um nobre exercício das faculdades do homem; no mundo político, um campo entregue pelo Criador aos esforços da inteligência”. Já a liberdade “considera a religião como a salvaguarda dos costumes; os costumes como a salvaguarda das leis e penhor de sua própria duração” (TOCQUEVILLE, 2005, p. 52). Aí se mostra a concepção protestante da qual fala Weber (1999, p. 54): “... o cumprimento das tarefas do século sob quaisquer circunstâncias é o único caminho para satisfazer a Deus, que ele, somente ele, está dentro da vontade de Deus, e que, pos isso, qualquer vocação lícita tem o mesmo valor perante os olhos de Deus”.
(13) Não temos aqui a pretensão traçar um paralelo entre a noção de liberdade em Mill e em Tocqueville. Fizemos menção a Mill tendo em vista que Tocqueville, ao introduzir suas considerações acerca da liberdade comunal, nos aponta que esta é influenciada pela doutrina segundo a qual “o indivíduo é o melhor e único juiz de seu interesse particular e que a sociedade só tem o direito de dirigir seus atos quando se sente lesada por um feito dele ou quando precisa reclamar seu concurso”. Acerca da noção de liberdade em Mill, encontramos importantes considerações na obra de Isaiah Berlin (2002, p. 233-245).
(14) Conforme observa Tocqueville (2005, p. 68), “o povo reina sobre o mundo político americano como Deus sobre o universo. Ele é a causa e o fim de todas as coisas. Tudo dele e tudo nele se absorve”.
Obs.: Artigo publicado conforme originais enviados.
