Panteão dos Clássicos

Título I (*)
Da Organisação Federal
Disposições Preliminares

(DISTRITO FEDERAL)

João Barbalho Uchôa Cavalcanti

Art. 2º Formará um Estado. Cada Estado - por isso que o é-ha de reger-se pela constituição e leis que adoptar (art. 63); mas sendo membro de uma União federal é bem de ver que, para subsistir n'ella como tal, não póde ter completa a sua personalidade politica a respeito de certos interesses e negocios, daquelles que foram reservados, como indispensaveis, a essa União. Os membros d'ella para ella são Estados, mas no dominio das relações exteriores, perante o direito internacional, o que existe é o Governo Federal; elles não têm capacidade politica externa, não pódem fazer tratados, declarar guerra, enviar e receber embaixadores, manter corpo diplomatico, consular, etc. E ainda quanto á capacidade politica interna, sua esphera de acção tem limitações, essenciaes ao regimen federativo, deduzidas da existencia em commum e respeito reciproco dos Estados sob a egide da União, sendo a Constituição Federal a-Lei Suprema. - E’por isso que o art. 63 os obriga a respeitar os principios constitucionaes da União, e o art. 6 autorisa a intervenção (excepcional) do Governo Federal nos negocios peculiares d'elles, quér para amparal-os contra graves desordens intestinas, quér para forçal-os, quando preciso, á execução das leis federaes, etc.

- Fundada para gerir superiores interesses communs e garantir a segurança e tranquillidade geral, a União tem necessidade de agir directamente sobre a pessoa dos cidadãos, sem o intermedio de autoridades locaes, mas por agentes seus proprios e com poderes bastante efficazes para a vigencia da acção federal. E os Estados, embora estados sejam, ficam adstrictos a aceitar essa ingerencia no seu territono (não em seus negocios, observada a excepção do cit. art. 6). E' isto da indole do systema; do contrario, elles não se achariam sob regimen federativo, mas sob outra differente fórma de governo.

- A formação dos "Estados" no Brazil operou-se por modo diverso do que se deu na Republica Norte Americana, cujo systema de governo imitámos. A' União precedera alli a existencia das colonias, sem um governo que Ihes fosse commum, mas tendo cada uma, para seu governo e administração, sua carta ou foral por onde se regia de modo mais ou menos autonomico, com as prerogativas e franquezas que por taes instrumentos lhes conferia a corôa da Inglaterra. de que dependiam. Essas colonias romperam o vinculo de sujeição e proclamaram-se estados livres e independentes, assumindo os poderes soberanos inherentes a essa nova situação em que se collocaram. No terceiro anno de sua independencia instituiram, sob o titulo de "confederação e união perpetua entre os Estados" uma firme liga de amisade para defeza commum, segurança de suas liberdades e bem estar geral sob a direcção de um Congresso de delegados dos Estados (arts. III e V dos da Conf.)

Mas pouco tempo bastou para mostrar praticamente o desacerto e inconveniencia de semelhante regimen (1); e, para consolidar a União, organisaram-se os Estados, a ella preexistentes, em-estado federal-que tiveram por mais proprio e adequado á sua situação, segurança, interesses e aspirações.

Entre nós, diverso foi o caso. Os Estados não precederam á federação, não existiam, fizeram-se com ella, ao mesmo tempo que ella e para ella. Supprimio-se a autoridade imperial e fragmentou-se a jurisdicção soberana, uma parcella para cada uma das antigas grandes circumscripções administrativas, as provinciaes, eregidas agora em entidades politicas, em Estados, nas condições que a Constituição estabelece.

Esta differença não a trazemos para aqui, porém, por méro interesse historico. Ella se adduz como elemento a ter-se em conta no considerar-se a posição respectiva dos Estados para com a União. A preexistencia d'elles a esta nos Estados Unidos N. A. assegurava-lhes de facto uma situação de força e vigor, superioridade mesmo, sobre o governo central, creado de novo e não sem muita desconfiança dos interesses regionaes. E isto a tal ponto que, feita a Constituição em 1787, ainda Washington julgava necessario lembrar aos Estados que, assim como os individuos, ao entrarem para a sociedade, tinham que sacrificar uma parte de sua liberdade para assegurar o resto, do mesmo modo no regimen federal os Estados não podiam pretender a posse completa de todos os seus direitos de soberania e independencia e ao mesmo tempo o goso das vantagens e seguranças que na União buscavam e antes d'ella não conseguiram, e accrescentava: "The constitution which we now present is the result of a spirit of amity and of that mutual deference and concession which the peculiarity of our political situation rendered indispensable." (2)

Alli, Estados cheios de pujança e ciosos de seus direitos, ausencia de poder central, accôrdo e transacção para a creação d'elle. Aqui poder central, vigoroso, absorvente, sem contraste, anterior á apparição dos Estados, - e creação d'estes, sobre o alicerce das provincias fracas, pobres, sem direitos, - não por arranjo e pacto entre ellas, mas por acto de poder a ellas superior que as erigio áquella nova categoria.

E, pois, em vista do exposto, o que cumpre entre nós não é restringir e apoucar a acção dos Estados, mas fortalecel-a e revigoral-a. Si na União Norte-americana elles entraram em condições de virilidade e plenitude de forças, - no Brazil, ao contrario, appareceram na debilidade da primeirainfancia. Era pois com razão que no Congresso Constituinte dizia o deputado Julio de Castilhos:

Por circumstancias peculiares, que não se dão no Brazil, na America do Norte o movimento partio dos Estados para o centro, eram os Estados que tinham demasiada força e portanto tornava-se necessario proteger a União. Mas aqui dá-se o contrario; aqui é preciso proteger os Estados contra a absorpção central.

Esta differença é capital, e, a meu ver, tem sido, por assim dizer, a causa pela qual se hão equivocado alguns dos nossos mais distinctos collegas, que querem identificar a situação do Brazil com a dos Estados Unidos da America do Norte, quando as condições são inteiramente diversas.

Lá, o movimento era dos Estados para a União, aqui é da União para os Estados. (Annaes do Congr. Const. vol. 1, pag. 688).

O Districto Federal. E' de evidente necessidade que o Governo Federal tenha sua séde em territorio neutro, não pertencente a algum dos Estados.

Sua collocação em qualquer d’elles influiria consideravelmente, pela força das cousas, de modo favoravel ao preferido, provocando nos outros, por essa fortuna, ciumes e consequente animadversão, e poria o governo federal, em muitas circumstancias, sob a dependencia, sob a influencia das autoridades, em cujo territorio elle estivesse hospedado. Qualquer destes grandes inconvenientes aconselharia a se evitar essa hospedagem.

O Governo Federal precisa estar em sua casa. Os constituintes norte-americanos já por experiencia o tinham conhecido e d'ahi a disposição que na sua constituição consagraram, creando um districto especial para séde do governo da União (art. 1, secção 8.ª, n.17). (3)

Já entre nós o acto addicional á constituição do Imperio (de 12 de de Outubro de 1832), desenvolvendo e accentuando o que se dispuzera no art. 72 della, tinha retirado da jurisdicção da assembléa provincial do Rio de Janeiro a séde do governo geral, o municipio da côrte (art. I).

Posto assim fóra da acção dos Estados o Districto Federal, a Constituição teve de prover sobre a organisação delle e é o objecto dos arts. 34 § 30 e 67, segundo os quaes o Congresso Nacional ficou incumbido de fazel-a, regulando-a quér quanto á administração, quér quanto á despeza que não fôr de caracter local, do que adiante nos occuparemos em commentario aos cits. arts.

Art. 3º Planalto central. Não basta que a séde do Governo Federal esteja fóra da jurisdicção territorial dos Estados. Tudo aconselha que além disso seja em logar central. E não poderiamos demostral-o melhor do que começando por transcrever o que sobre isto magistralmente escreveu o Visconde de Porto Seguro, combatendo a situação maritima das capitaes:

"A nossa terminante affirmativa parecerá por certo ao leitor mais fundamentada, quando se der ao trabalho de percorrer comnosco o catalogo das nações da Europa e da America, e fizer o reparo de como as maiores dellas, e ainda as consideradas como primeiras potencias maritimas, não tém suas capitaes junto do mar, como si a politica ou o instincto da propria defesa lhes dissesse que estavam como estão, assim mais seguras...

Estão sim . . . á margem de rios; mas que esquadra se atreveria a percorrer o Tamisa, com todas as suas voltas, até chegar a Londres? Que valem os barcos que podem subir o Sena até Paris ou o Elba e o Sprée até Berlim?

Quantos obstaculos não offerecem o Baltico e o golpho de Finlandia a uma nação poderosa como a Russia, para defender S. Petersburgo? Por ventura pensou jamais a Austria em tirar do seio do Danubio sua côrte, afim de leval-a a Trieste ou a Veneza, embora a fizesse talvez senhora do Adriatico? Ou occorreu alguma vez á Prussia levar á foz do Oder a capital do grande Frederico, afim de proteger a marinha do Zoll-Verein ou influir no Baltico? Pergunte-se aos mesmos russos si acaso ganharam em trocar a respeitavel Moscow com seu Kremlim pela afrancezada cidade do Neva ? Os czares ganharam sim em tomar mais influencia nos destinos da Europa; mas a Russia no seu interior perdeu.

Apezar de não ser capital, tal é a influencia de Moscow, que Napoleão concebeu o plano de occupal-a para que S. Petersburgo com isso se lhe entregasse, o que chegaria talvez a realizar si Moscow não sc achasse tam internada pelo sertão.

Ainda no seculo passado um dos principes mais esclarecidos da Italia e o fundador do... reino de Napoles, ao depois Carlos III de Hespanha, conhecendo a fraqueza do seu reino quando em 1742 os inglezes ameaçaram de bombardear a capital, concebeu logo o plano de levar esta para Casestre no interior, e na execução desse plano se achava, quando a sorte o chamou a maiores destinos.

E o grande politico, o senhor de quasi toda a terra, Filipe II, vimol-o seculo e meio antes, fixando a sua capital em Madrid, e, com tam formidavel marinha como a que tinha, desprezando o magnifico porto de Lisboa (de que estava senhor) e a foz do Tejo, para se estabelecer nas cabeceiras deste rio.

E aqui temos na America novos exemplos. Além das capitaes do Mexico, Nova Granada, Venezuela, Equador, etc., como teria a Republica Argentina resistido com tanta audacia á França, á Inglaterra e a mais alguem, si a sua capital estivesse situada como Montevidéo, e não á beira de um rio cujo pouco fundo, que permitem rodarem nelle carros para fazerem o serviço, não consente que uma esquadra possa estender-se em linha diante de Buenos-Ayres, abrir as portinholas e de morrões accesos impôr as condições como se tem visto em outras partes ...

Na Europa, que digam Copenhague, Lisboa, Napoles e a mesma Constantinopla, si agradavel o simples cheiro dos morrões accesos, e si a vista de uma deliciosa bahia e dos navios que entram e saem compensa ao homem politico essas crises, em que uma nação inteira soffre um vexame, que vae á historia, só porque a situção da capital e o respeito que esta teve ao imponente bombardeio, obrigaram o governo a capitular... por quanto o remedio da retirada no momento da crise daria logar ao desembarque, e sinão ao saque, pelo menos a um forte tributo, como impoz Duguay Trouin quando se assenhoreou do Rio de Janeiro. E nem se diga que este porto está hoje mais defendido que então: que qualquer official da armada sabe que a marinha de guerra tem feito taes progressos em proporção da defeza das fortalezas, que hoje não ha porto do mundo que não possa ser forçado por uma esquadra, que vá depois defronte da cidade indemnisar-se das despezas que fez com o bloqueio, mettendo em conta gastos de botica, segundo se conta que fez em Lisboa o almirante Roussin, sem haver tido ferido algum na sua esquadra vencedora na foz do Tejo. Quanto ao estado defensavel do Rio, e a possibilidade de resistencia, mais haveria que dizer; mas poupemo-nos a mencionar exemplos de triste recordação para todo o bom cidadão, embora podessem fazer argumento em nosso favor.

Para dever ser interior, e não á beira mar, a séde do governo, acodem ainda outras razões, além da estrategica e de segurança com relação a inimigos externos. Collocada em logar proximamente equidistante dos extremos, como pretende a Constituição, facilitam-se as communicações e relações com os Estados, em multipla vantagem para elles e para União. Mais célere e prompta (e muita vez só por isso mais efficaz) será a expedição das providencias e medidas federaes em todo o paiz ou de que tenha urgencia algum Estado. Mais proficua virá a ser a acção do Governo Federal em prol da generalidade dos Estados em casos de guerra, invasão, sublevação, calamidade publica, etc. Com major facilidade se poderá acudir ás fronteiras ameaçadas ou invadidas, não sendo preciso para isso em caso algum sahir do paiz e ir por territorio estrangeiro, como nas condições actuaes se poderá dar. O vastissimo, rico e ubertoso interior do paiz terá de desenvolver-se em civilisação e em aproveitamento de suas riquezas, deixando de ser grande sómente na extensão de suas terras, fauna, rios e florestas.

A nova capital, por natural influxo, desde que achar-se ahi estabelecida, não será sómente centro de governo, mas via de disseminação de progresso, vehiculo de prosperidade e engrandecimento das regiões circumvisinhas.

As grandes cidades, de muita população e movimento, não convêm para residencia do governo e lugar de reunião do Congresso, que n’ellas ficam muito expostos á influencia de poderosos interesses colligados e á pressão das grandes massas populares, capitaneadas por agitadores perigosos. N'outro meio mais sereno e isento precisam de achar-se os que têm a suprema direcção dos negocios puplicos. Por isso para capitaes politicas a preferencia cabe a cidades de menos proporção e de menos importancia. Nos Estados Unidos Armericanos do Norte, a União creou o districto de Columbia e ahi se fez a capital, Washington, á margem do Potomac, em terras cedidas pelo Estado de Maryland. Os Estados d'essa grande nação tambem em regra têm suas capitaes em pequenas cidades. New-York, Philadelphia, Chicago, Cincinnati, S. Francisco, sendo as mais importantes cidades dos Estados a que pertencem, não são entretanto suas capitaes.

Como reminiscencia historica e em homenagem aos grandes patriotas da mallograda "Confederação do Equador" em 1824, lembraremos que era proposito d'elles e lhes parecia cousa essencial, formando uma republica das provincias de Pernambuco e suas visinhas, fundar, em local fertil, sadio e abudante d'aguas, uma cidade central para capital, que pelo menos distasse quarenta leguas da costa do mar (Vide "Os Martyres Pernambucanos" por J. Dias Martins, 1853, edição do Dr. Felippe Lopes Netto, pag. 320).

O art. 3º resultou de um additivo apresentado por 86 representantes e teve por base a exposição que em 28 de Julho de 1887 dirigira ao governo do imperio o Visconde de Porto Seguro, na qual este indicava como apropriada á futura capital brazileira a região, por elle ahi descripta, do planalto central do Brazil. (Annaes do Congr. Const., vol.1, pag. 291).

Mas, estabelecida a nova capital nos termos do art. 3º, é possivel que circumstancias venham a dar-se que exijam sua transferencia para outra localidade, por motivo superveniente de segurança ou de outra natureza e não menos valioso; e fôra iniperdoavel deixar o governo e o parlamento adstrictos irremediavelmente a essa má situação. Obviou a isso a disposição do art. 34 § 13, attribuindo ao Congresso a faculdade de "mudar a Capital da União."

Art. 4º Mediante acquiescencia. A reunião de dous ou mais Estados para constituir em só (encorporação), a divisão de algum d'elles quér para annexação de uma parte do seu territorio ao de outro, quer para da porção separada formar-se um novo Estado, são operações politicas, que não só entendem com o direito dos cidadãos dos Estados a que accrescerem ou de que se desmembrarem partes ou que se reduzirem a um só, mas tambem interessam á União, de que elles são membros.

Isto é obvia razão para a exigencia do consentirnento d’ella e d'elles, como condição sine qua d'essas operações. E’uma consequencia de se ter adoptado um regimen democratico e federativo.

Ha, em todos os casos deste artigo, submissão de cidadãos, de povo, a autoridades a que d'antes não estavam sujeitos e tambem perda ou accrescimo de territorio. E isto envolve acto de soberania; pelo que, torna-se necessaria manifestação affirmativa da vontade popular. Essa manifestação a Constituição proporcionou fosse feita por intemedio dos corpos legislativos dos Estados interessados, e pelo Congresso Federal.

Mas si n'isso entra em causa a sorte politica dos individuos existentes n'essas porções de territorio a desmembrar para aggregar a outro ou para constituir novo estado, parece que não bastam a acquiescencia da legislatura do Estado a que elles pertencem e a homologação da União. A indole e essencia do regimen democratico não se compadece com essa mudança e separação de governo sem especial consulta aos mais interessados, sem a intervenção dos proprios habitantes do territorio que tem de passar a outra jurisdicção.

A autoridade que sobre elles tem o Estado a que pertencem não póde ir até esse ponto. O governo do Estado (e tampouco o da União) não póde dispôr dos cidadãos e do territorio que elles habitam, como si fòram servos da gleba passando com o dominio da terra a novos senhores. Nada haveria mais absono dos principios republicanos que essa especie de capitis minutio. Por isso torna-se indispensavel em taes casos, embora não exigido por expressa clausula constitucional, o voto dos interessados, além da acquiescencia dos parlamentos estadoal e federal. Por lei ordinaria se poderá prover (Const. arts. 4 e 34 §§ 33 e 34) quanto ao meio pratico de verificar-se esse voto.

Das respectivas assembléas... e do Congresso Nacional. Não diz o art. "dos governos do Estado e da União," mas das assembléas, etc.

Com effeito, trata-se de funcção ou prerogativa propria dos representantes do povo em seus parlarmentos, - não de uma simples medida de governo ou de administração, porém de um acto do mais genuino e exclusivo caracter politico e soberano. E n'elle não cabe a intervenção do poder executivo, sinão para applicar, na parte que lhe possa tocar, as providencias de ordem administrativa que de sua autoridade dependerem, para que esse acto se ponha em pratica e seja executado.

Essa encorporação de mais uma unidade politica aos Estados já aggregados sob o vinculo federativo, essa admissão de um novo Estado ao seio na União é em certo sentido um acto constituinte, um acto organico; -depois d'elle, e por elle, a nação fica constituida com mais esse elemento e a federação com esse membro mais. Ha uma alteração no organismo politico com essa accessão. E é um caso que, como o da refórma ou addição constitucional, não depende de sancção presidencial, parecendo ter sido com esse proposito empregada aquella phrase (que exclue da approvação de que se trata a interferencia do governo): "acquiescencia das respectivas assembléas legislativas... e approvação do Congresso Nacional."

E não haverá caso em que se tenha de dar admissão de algum novo estado que se constitua sem ser por desmembramento, accessão ou encorporação de territorio dos outros da União ? A Constituição prohibe as guerras de conquista (art. 88) e por meio d’esta novo territorio não poderá accrescer ao do Brazil. Mas a União póde fazer tratados com paízes estrangeiros (arts. 34 § 12 e 48 § 16) e por este meio não lhe é vedado adquirir territorios, por compra, por cessão, por convenção de limites. A encorporação em taes casos não foi regulada, mas poderá o Congresso Nacional estabelecer-Ihe as normas e, conforme as condições de população, recursos, etc., do novo territorio, crear ahi uma administração provisoria até que elle possa ser eregido em Estado, ou annexal-o a algum dos da União, sob consulta de seus habitantes e respeitados os principios constitucionaes d'esta.

A competencia do Congresso Nacional nesse caso resulta da que Ihe confere o art. 34 §§ 34 e 35. Com a acquisição do novo territorio ha necessidade de regular n’elle o exercicio dos poderes que pertencem á União, e de prover á execução completa da Constituição com referencia a essa parte accrescida ao paiz, afim de que a ella se extenda o regimen livre e democratico que a Constituição assegura a todo o povo brazileiro (Preambulo).

Os novos Estados são recebidos na União no mesmo pé de egualdade, com os mesmos direitos e prerogativas dos que já a constituiam e, ligados pelo laço federativo, ficam tambem como elles sujeitos a ação constitucional dos poderes federaes. Sua Constituição deve conformar-se com os principios cardeaes da União (art. 63). Uma federação republicana, composta de Estados republicanos, não poderia, sem desvirtuar-se e sem perder a sua homogeneidade (indispensavel a seus fins), receber em seu seio e adoptar entre suas unidades componentes uma de caracter estranho ás suas bases fundamentaes.

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(1) The improperty of delegating such extensive trust to one body of meu is evident; hence results the necessity of a different organisation, - dizia Wasshingon ao submetter aos Estados a Constituição de 1787 – (Apud H. Flanders. Const. of the Un. Stat., 1885, pag. 281).

(2) H Flanders cit., pag. 281.

(3) Funcionava o Congresso em Philadelphia (1783) e um grande grupo de amotinados pretendeo impôr-se-lhe, perturbando-o em suas funções. O governo local, solicitado para ir contra essa revolta, mostrou-se pouco disposto a isso e a attitude da população da cidade não era sympathica ao Congresso. Salvou a situação a vinda de um contingente de tropas à toda pressa enviado por Washington. O Congresso teve de retirar-se para Princeton e ir funccionar no edificio da Universidade, posto a sua disposição. – A. Carlier, La Rep. Amer. II, pag. 341; Walker, Introd. To Amer. Law, § 62.

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Fonte:
BRASIL. Constituição (1891). Título I: da Organisação federal: Disposições preliminares: Distrito Federal. In: Cavalcanti, João Barbalho Uchôa. Constituição Federal Brasileira: 1891: Comentada. ed. fac. similar. Brasília: Senado Federal, 2002. 416 p. (Coleção História Constitucional Brasileira).