Artigos, Pareceres, Memoriais e Petições
Consolidação das Leis Federais
*Selma de Freitas Haddad
Universidade de Marília - UNIMAR, Curso de Pós-Graduação - Mestrado, Direito Constitucional, Prof. Dr. Amaury Moraes De Maria
O Brasil vive um contexto de reformas constantes. Podemos constatar esta afirmação em alguns indicadores que sinalizam a intencionalidade e implementação de mudanças.
É expressivo o número de brasileiros que critica o cipoal e emaranhado de normas de natureza analítica de nossa Constituição. Para tanto, podemos citar como exemplo índices que os doutos nomes de: Dr. Gilmar Mendes, Dr. José Bonifácio Borges de Andrada e Drª Célia Cristina dos Santos Silva, apontam na apresentação do projeto de Consolidação das Leis Federais, sendo que sua aprovação no pedido de trâmite de urgência viria a enxugar o número de leis válidas no País.
Esse estudo para a "Consolidação" das normas constitucionais tem também como preliminar o chamado "problema terminológico" quanto à acepção utilizada para os vocábulos: vigência, validez, validade, eficácia e aplicabilidade; que apesar do sentido conexo, possuem significados próprios.
Das 27.471 leis identificadas, são 10.121 de caráter geral, ou seja, passível de Consolidação, e 17.350 leis de caráter particular (as concessões de prêmios, pensões, promoções etc) que serão consolidadas, sendo possível a redução de números gerais para pouco mais de 500.
Com o fim de contribuir para as discussões que estão e estarão sendo feitas, vamos primeiramente deixar evidente o questionamento sobre o assunto que poderá ser feito de maneira nem tanto incomum no meio jurídico atual, sendo : "Em que sentido está a "Consolidação" sendo proposta para a reorganização das Leis Federais do País ? Qual(is) o(s) seu(s) significado(s) ? Em quais documentos oficiais podemos tê-los ?
Não esquecendo de que o ordenamento jurídico brasileiro deverá reunir as mais de 28 mil normas legais ( 10.204 leis ordinárias, 105 leis complementares, 13 leis delegadas, 11.680 decretos-lei, 322 decreto do governo provisório e 5.840 decretos do poder legislativo) em no máximo 120 leis e todas as medidas provisórias que estão sendo lançadas, sem deixar de acrescentar a quantidade de normas programáticas que, após dez anos da promulgação da Carta Magna, ainda permanecem sem regulamentação. Ressaltando-se, que 27 dos 77 incisos dos art.º 5º carecem de regulamentação pelo legislador infraconstitucional.
Forçoso é o registro da crítica ao "excesso" de Constituição, deixando bem evidente, vantagens que surgiriam com a adoção de uma Constituição reduzida ou "Consolidada", enumerando como por exemplo:
1º)- evitar-se-ia constantes reformas constitucionais, que desacreditam e desgastam a imagem das instituições pela freqüência que ocorrem e levam a atribuir a lei fundamental do País o rótulo (pejorativo) de Constituição Provisória;
2º)- suprimir-se-ia a necessidade de tantos acordos para aprovação de projetos de lei; evitando os expedientes legislativos e normativos que alteram a constituição de modo inconstitucional, provocando a ocorrência de verdadeiros "processos informais de mudança" da Constituição ou "fraudes constitucionais" e ainda edição de reformas constitucionais relativas as necessidades momentâneas das políticas públicas;
3º)- evitar-se-ia a "paralisação" da aplicação das normas constitucionais e sua constante inobservância;
4º)- facilitaria a governabilidade, com menos riscos de conflitos entre poderes.
Não é possível imaginar-se diferenças entre as formas de "modificação", ou seja, de Consolidação da Legislação, sem que se teçam considerações, ainda que breves sobre o Poder Constituinte, traçando-se também algumas nuances distintas entre suas manifestações originárias e derivadas.
Seria um erro incursionar no terreno do Poder Constituinte pressupondo como valor entendido na existência de um conceito único e unívoco sobre esse poder, como se todos falássemos a mesma linguagem a respeito. Pelo contrário, assistimos a uma Babel do Poder Constituinte, que dificulta enormemente a consideração objetiva do tema, coadjuvando - isso sim - a acrescentar a confusão que se suscita dele, quando por razões de dinâmica impossíveis de deter, transpõe o âmbito teórico para buscar ou analisar a aplicação no âmbito das realizações políticas.
A Constituição de 1988 nasceu fora de época, ainda inspirada em um Marxismo vulgar intitulado de socialismo "real", que logo se esboroou. É necessário se jogar no armário essa obra do copismo de esquerda.
Para estabelecer a Consolidação das Leis Federais, não é indispensável nenhuma revolução, nem mesmo um golpe de Estado. Deixa-se de lado a teoria do Poder Constituinte, utópica e metafísica, que aponta apenas um paradigma ( raríssimamente seguido)
A idéia de um Poder capaz de estabelecer algumas regras iniciais e fundamentais de organização do Estado, enquanto regras iniciais e fundamentais de organização que se possa localizar algumas raízes na antigüidade, surge tão-somente no final do Século XVIII, ao tempo vigente da Revolução Francesa e sua doutrina deve-se ao desenvolvimento das idéias de Sieyés e, em segundo plano, seu compatriota Benjamin Constant, a quem mais se deve o desenvolvimento do liberalismo político em sua fase de estruturação do Estado Constitucional.
Talvez a primeira referência histórica do Poder Constituinte em seu sentido contemporâneo derroca das concepções de Aristóteles, em sua obra clássica Política, mostra ter presente a distinção entre as leis concernentes à organização do governo e às demais leis, isto é, as leis constitucionais e as leis não constitucionais, ou meramente ordinárias.
Situando-se no contexto contemporâneo ainda o tema validade e eficácia indaga-se, num ordenamento jurídico como o brasileiro, quando uma norma estaria vigendo ?
Essa questão do Ordenamento jurídico brasileiro, que deverá reunir mais de 28 mil normas legais (10.204 leis ordinárias, 105 leis complementares, 13 leis delegadas, 11.680 decretos-lei, 322 decretos do governo provisório e 5.840 decretos do Poder Legislativo e ainda todas as Medidas Provisórias), em no máximo 120 leis, juntando numa só lei todos os assuntos conexos, para facilitar a vida de todos os brasileiros desse emaranhado de infinitas leis.
Nesse sentido Kelsen já previa: "ao seus destinatários cumprem o seu comando minimamente ou o ordenamento jurídico arma-se minimamente para impor as sanções previstas em sua estrutura punitiva" e ainda, " destarte, considera-se "mínimo de eficácia" um ordenamento jurídico capaz de impor-se minimamente na edição e aplicação de normas de destinatários capazes de entender o "espírito" da lei, aptos a entender e a acatar os seus termos.
Com esse trabalho técnico e cuidadoso do enxugamento das leis, é possível eliminar cláusulas confusas, conflitantes, repetitivas, ininteligíveis, corrigindo-se até inconstitucionalidades, tudo isso sem alteração do mérito da mesma. Consta que o Brasil é o quinto país do mundo a trabalhar a Consolidação de suas Leis. O primeiro foi a Romênia, que começou a organizar o conjunto de sua legislação há 20 anos. Depois veio a França, que há décadas faz a sistematização de seu código legal. Foi seguida pelo Canadá e pelos italianos.
Pode-se deixar evidenciada a necessidade de uma situação social que é negativamente valorada "a abundância de leis" em relação à possível mudança de situação com a "consolidação das leis", considerando-se como possível e desejável, através do redirecionamento das matérias de mesmo conteúdo já existentes.
A Consolidação das Leis pode ser vista, num sentido explícito, como um conjunto lógico, sistemático e coerente de representações (valores e idéias) e de normas (de conduta) que indicam e prescrevem mais facilmente aos membros da sociedade o que devem pensar, como devem pensar, o que devem valorizar e como valorizar.
Essa mudança se faz necessária, portanto, como um corpo explicativo ( representações) e prático (normas enxutas), todas continuando ser de caráter prescritivo, normativo, regulador, cuja função é dar aos membros da sociedade explicação racional para as dificuldades encontradas nesse emaranhado jurídico que aqui se encontra instalado.
Essa transformação necessária será uma metamorfose no ordenamento já preexistente no aspecto de sua sistematização, que se faz necessário nesse terceiro milênio, certamente enxergando que chegará em momento oportuno.
As justificativas do projeto de Consolidação das Leis indicam a tendência que tem sido apresentada em decorrência de mudanças e exigências ocorridas no " Mundo Globalizado". Novas tecnologias, novas estratégias de organização, todas inspiradas no paradigma do desafio que o setor jurídico enfrenta e necessita.
Nesse contexto, onde se estabelece a conformação da Consolidação das Leis com bases no projeto apresentado, virá de encontro a uma seletiva e criteriosa criação de um novo perfil no panorama jurídico.
Louvável iniciativa de quem não teme mudanças e sabe que somente a crítica construtiva é capaz de edificar novos modelos, adequados à finalidade a que se destinam. No caso, trata-se de árdua tarefa de se fazer justiça. Impõe-se, portanto, a reflexão constante, a autocrítica, a dedicação do intérprete e do operador do direito; em detrimento dessa busca, de " transformação".
A Consolidação das Leis, quer somar a realização de justiça, por isso não pode ser pensada na ótica estática, mas fundamentalmente dinâmica, ou seja, mediante análise detalhada de suas restruturações evolutivas no tempo.
O operador do direito tanto quanto a sociedade em geral sabe que esta jornada é efêmera e difícil mas é a concretização de uma ferramenta de justiça de aprimoramento da legislação.
Temos que reservar anotações sobre a reforma do Judiciário, que é, mais uma vez, para modelar um Estado neoliberal e não para o povo, como sendo seus principais pontos de reforma : A Súmula Vinculante / Nepotismo / Quarentena / Mordaça / Mandado de Injunção / Controle Externo / Justiça Militar / Justiça do Trabalho / Argüição de Relevância / Ação Declaratória de Constitucionalidade.
A Consolidação das Leis que vêm sendo gradualmente e conscientemente proposta na Constituição, ao ver, se destina a aprimorá-la como instrumento estatal de solução dos conflitos de interesses.
Esse aprimoramento seria não apenas de caráter técnico, mas também político sem o que ficariam desatendidas as exigências da atualidade, fazendo com que haja ampliação do acesso à justiça e a permeabilidade do processo aos valores da vida.
Teriam que ser feitos pequenos reparos, para se evitar o transtorno de uma grande reforma. Assim, à medida em que forem sendo detectados pontos de estrangulamento, aviar-se-iam medidas para eliminá-los.
As constituições impõem limites formais, temporais e materiais e nem por isso deveriam ficar à mercê de entendimentos tardios.
Vale a colocação de que mais do que as doutrinas, as constituições
brasileiras usavam os termos reforma, emenda e revisão constitucional.
A idéia de revisão é de simples aprimoramento de um texto que está estabelecido, enquanto a idéia de reforma é mais ampla e ambiciosa, pois é a idéia de refazimento das instituições.
É preciso que surja uma reação, - como essa da Consolidação das Leis - que, em certa medida já se faz sentir pelas vozes de eminentes juristas, que ora se empenham com galhardia na presente empreitada, como eficazes instrumentos para que possamos ver se tornando realidade o projeto e ter uma ampla reflexão sobre uma das questões mais relevantes que se põe ante uma decisão do Parlamento brasileiro, a fim de que a "Consolidação" seja tão relevante quanto o esforço em questão, pois, nossas Leis foram feitas para disciplinar não apenas o presente, mas também o futuro previsível.
Assim sendo, clara é a necessidade e a importância da aprovação do projeto da " CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS FEDERAIS "
_______________________________________________________
* Este artigo foi elabordo a partir da consulta de artigos e entrevistas com as autoridades citadas abaixo:
Gilmar Mendes,
Advogado Geral Da União
José Bonifácio Borges de Andrada,
Subchefe para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República
Célia Cristina dos Santos Silva,
Coordenadora - Executiva da Consolidação da Legislação Federal
Bibliografia
BASTOS, Celso Ribeiro; BRITTO, Carlos Ayres. Interpretação e Aplicabilidade das Normas Constitucionais. São Paulo: Saraiva, 1982.
DINIZ, Maria Helena. Norma Constitucional e seus efeitos. 3.ed. São Paulo: Saraiva, 1997.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Constituição e Governabilidade: ensaio sobre a (in)governabilidade brasileira. São Paulo: Saraiva. 1995.
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. trad. João Baptista Machado. 5.ed. São Paulo: Martins Fontes. 1996.
HORTA, Raul Machado. Natureza, Limitações e Tendências da revisão constitucional. Revista Brasileira de Estudos Políticos, Imprensa Universitária, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, n. 78/79, p. 7-25, jan-jul. 1994.