O PODER NORMATIVO DA JUSTIÇA DO TRABALHO: A NECESSÁRIA REFORMA
ARION SAYÃO ROMITA
Da Academia Nacional de Direito do Trabalho
Sumário: 1. INTRODUÇÃO 2. AVALIAÇÃO CRÍTICA DO PROJETO APROVADO PELA CÂMARA DOS DEPUTAOS 3. AS ALTERAÇÕES INTRODUZIDAS NO PROJETO APROVADO PELO PLENÁRIO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 4. A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O PODER NORMATIVO E A NEGOCIAÇÃO COLETIVA E A GREVE 1. CONCLUSÃO
A Proposta de Emenda à Constituição nº 96-A, de 1992, que introduz modificações na estrutura do Poder Judiciário (mais conhecida como Reforma do Poder Judiciário) ocupa-se do poder normativo da Justiça do Trabalho.
Ao dispor sobre a competência da Justiça do Trabalho, a PEC regula o poder normativo de forma insatisfatória.
A Comissão Especial da Câmara dos Deputados aprovou o parecer da Relatora-Geral, Deputada Zulaiê Cobra, que preconizava, no texto do art. 27 da Emenda Constitucional, a extinção parcial do poder normativo, restringindo seu exercício aos casos de greve em atividade essencial.
O § 2º do art. 115 da Constituição passaria a vigorar com a seguinte redação:
§ 2º. Em caso de greve em atividade essencial, com possibilidade de lesão do interesse público, o Ministério Público do Trabalho poderá ajuizar dissídio coletivo, competindo à Justiça do Trabalho decidir o conflito.
Na votação em primeiro turno, o Plenário da Câmara alterou sensivelmente o projeto da Comissão especial, restabelecendo praticamente o exercício pleno do poder normativo da Justiça do Trabalho. Em segundo turno (já que não foi apresentada emenda supressiva), o texto aprovado pelo Plenário foi mantido e, a seguir, a PEC foi remetida ao Senado, onde aguarda parecer da Comissão Especial e, em seqüência, votação em dois turnos, tudo de acordo com a tramitação ordinária de qualquer proposta de emenda à Constituição.
2. Avaliação crítica do projeto aprovado pela Câmara dos Deputados
O projeto aprovado pela Câmara apresenta imperfeições, que deverão, em boa hora, ser eliminadas pelo Senado.
O texto elaborado pela Relatora-Geral da Câmara dos Deputados, embora inadequado, ainda poderia ser aceito, porque reservava o exercício do poder normativo da Justiça do Trabalho aos casos de greve em atividades essenciais.
A greve, mesmo em atividades essenciais, não deve constituir objeto de julgamento por parte dos Tribunais do Trabalho, no plano coletivo.
O poder normativo não pode ser usado para julgar a greve. Os atos individuais praticados durante a greve, estes sim, devem constituir objeto de julgamento. Mas a greve, como instituto coletivo, não está sujeita a julgamento. O conflito do trabalho que motivar a greve poderá ser composto – como o é em toda parte – pelos métodos tradicionais (negociação, conciliação, mediação e arbitragem), sem necessidade da adoção do método jurisdicional. O Brasil é o único país que ainda adota este método fascista de solução dos conflitos de interesses.
A lei deve dispor a respeito das medidas indispensáveis à preservação dos direitos do cidadão ou do interesse público nas greves que afetam as necessidades inadiáveis da comunidade, como, de resto, estabelece a Constituição (art. 9º, § 1º).
Muito pior foi a solução encontrada pelo Plenário, na votação em primeiro turno. "Mão invisível", sensível à influência de grupos de pressão bem conhecidos, restaurou o poder normativo, com pequenas alterações. De acordo com o disposto no art. 25 do Projeto, a composição dos dissídios coletivos de interesses passou a constituir objeto das normas compendiadas nos §§ 1º , 2º e 4º do art. 115, verbis:
§ 1º. Frustrada a negociação coletiva as partes poderão eleger árbitros.
§ 2º. Recusando-se qualquer das partes à negociação coletiva ou à arbitragem, é facultado às mesmas, de comum acordo, ajuizar dissídio coletivo de natureza econômica podendo a Justiça do Trabalho decidir o conflito, respeitadas as disposições mínimas legais de proteção ao trabalho, bem como as normas convencionadas anteriormente.
§ 4º. Em caso de greve em atividades essenciais com possibilidade de lesão do interesse público, o Ministério Público do Trabalho poderá ajuizar dissídio coletivo, competindo à Justiça do Trabalho decidir o conflito.
Como se vê, o Projeto concita as partes desavindas no dissídio coletivo de interesses a, inicialmente, tentarem a via negocial. Frustrada a negociação, elas poderão eleger árbitros (§ 1º).
Ciente de que, neste campo, não viceja no Brasil a cultura da negociação nem a da composição extrajudicial do conflito, o legislador se apressa a encaminhar a solução do litígio para a via jurisdicional, tradicionalmente usada com os resultados desastrosos conhecidos. E mantém o julgamento da greve em atividade essencial, por iniciativa do Ministério Público.
O tema em exame é palpitante e deveria despertar maior interesse por parte dos estudiosos. Surpreendentemente, assunto desta relevância tem merecido escassa ou nula atenção no meio acadêmico e bem assim nos tradicionais focos de debates em que os temas de direito coletivo de trabalho costumam ser ventilados: congressos, seminários, artigos em revistas, livros, pronunciamentos de institutos jurídicos, etc.
Este fato não deixa de causar preocupação e pode gerar a falsa impressão de que os estudiosos do Direito do Trabalho no Brasil ou são indiferentes ao tema ou entendem adequada a decisão tomada pelo Plenário da Câmara dos Deputados.
Nem mesmo a percuciente análise elaborada por Julio Assumpção Malhadas sobre "A proposta de Emenda à Constituição referente ao Poder Judiciário e à Justiça do Trabalho" (Revista de Direito do Trabalho, ano 26, nº 100, outubro/dezembro 2000, p. 67 e segs.) dispensa ao assunto a atenção que ele reclama. Diz o eminente jurista que "os §§ 1º e 2º do art. 115, no Projeto, reproduzem os de igual numeração do atual art. 114, com ligeira alteração de palavras". Basta comparar os textos em apreço para verificar-se que foram introduzidas, no Projeto, sensíveis alterações na disciplina da competência normativa da Justiça do Trabalho, perante a sistemática aprovada pelo constituinte de 1988. Não se trata de mera "alteração de palavras".
3. As alterações introduzidas no Projeto aprovado pelo Plenário da Câmara dos Deputados
O Projeto da Câmara dos Deputados conserva a diretriz consagrada pelo teor do § 1º do atual art. 114 da Constituição: as partes devem negociar e, uma vez frustrada a negociação, podem eleger árbitros. Mas a partir da opção pela via jurisdicional, o Estado (Estado-juiz) chama a si a solução do dissídio coletivo, impondo às partes a solução que a ele, Estado, parece mais conveniente. Isto é, mantém em sua plenitude o exercício do poder normativo pela Justiça do Trabalho.
É certo que, em comparação com o texto atualmente em vigor, o do Projeto restringe a legitimidade dos sindicatos (quer de trabalhadores quer de empregadores) para suscitar o dissídio coletivo. A legitimidade que, no atual art. 114, § 2º, é ampla (no sentido de que qualquer das partes pode suscitar unilateralmente o dissídio), no Projeto sofre limitação consistente na exigência de iniciativa conjunta ("é facultado às partes, de comum acordo, suscitar dissídio coletivo de natureza econômica").
Abre-se aqui um parêntese para criticar a deficiente redação do dispositivo em foco. Segundo o teor do § 2º do art. 115, "é facultado às mesmas, de comum acordo", etc. O emprego do pronome indefinido mesmo é condenável, em frases como a analisada. O pronome indefinido não deve ser usado, em bom português, como substituto de pronome pessoal ou demonstrativo. Deveria ser escrito: "é a elas facultado, de comum acordo", etc. Outra imperfeição é a alusão a dissídios coletivos de natureza econômica. Todo dissídio, em matéria de trabalho, quer individual quer coletivo, tem natureza econômica, direta ou indiretamente. A classificação dos dissídios coletivos em dissídios de natureza jurídica e de natureza econômica deve ser afastada, por imprecisa, pois todo dissídio coletivo tem, ao mesmo tempo, natureza jurídica e natureza econômica. Deve ser preferida a nomenclatura que distingue os dissídios de direito dos dissídios de interesses. Fecha-se o parêntese.
Consagra o texto do Projeto a iniciativa conjunta dos sindicatos de trabalhadores e de empregadores para suscitar o dissídio coletivo. Eis aí uma grave ameaça ao interesse público. O bem comum poderá sofrer lesões profundas, caso vingue esta desastrada opção do autor do Projeto em exame. São perfeitamente conhecidas as greves induzidas pelos empregadores, principalmente no setor de transportes públicos, com o fito de apresentar ao poder concedente, responsável pela fixação das tarifas ou dos preços públicos, o fato consumado: estamos diante de uma sentença normativa proferida pela Justiça do Trabalho. Ao empregador não resta alternativa senão a de majorar os preços dos produtos ou dos serviços, a fim de fazer face aos custos acrescidos por força de decisão judicial. Facilmente, a partes simularão uma negociação, apenas para preencher uma das condições da ação coletiva e, mediante iniciativa conjunta, forçarão os tribunais do trabalho a aprovar, mediante sentença normativa, atentados à economia dos consumidores dos bens ou usuários dos serviços produzidos pelas empresas alcançadas pela aplicação da sentença normativa.
A idéia de exigir iniciativa conjunta das partes para a propositura do dissídio coletivo de interesses partiu de técnicos da Organização Internacional do Trabalho, com o intuito de afastar algumas críticas dirigidas por setores do pensamento jurídico nacional ao exercício do poder normativo pela Justiça do Trabalho. Mas a idéia não prima pela excelência: ao contrário, revela desconhecimento das práticas observadas pelos atores sociais no Brasil. Não há dúvida de que ela tem boas intenções, já que a iniciativa unilateral de provocar a intervenção do Estado (Estado-juiz) na composição dos conflitos coletivos de interesses resvala para o campo do autoritarismo, preservando resquício do período ditatorial do Estado Novo varguista, que urge expelir do ordenamento jurídico pátrio.
Não obstante, insuficientes são as boas intenções para aperfeiçoar os institutos de direito do trabalho no Brasil. Urge adotar soluções que realmente consultem o interesse público. A solução apresentada pelo Projeto, longe de consultar o interesse público, na verdade o expõe a riscos derivados de certas práticas viciosas observadas por alguns setores da vida econômica nacional.
Outra inovação danosa introduzida pelo texto do Projeto aloja-se na parte final do § 2º do art. 115: "respeitadas as disposições mínimas legais de proteção ao trabalho, bem como as convencionadas anteriormente". Renasce aqui a tentativa de mandar incorporar aos contratos individuais de trabalho as cláusulas normativas das sentenças normativas. A tese da incorporação não se sustenta, mesmo porque foram revogados os §§ 1º e 2º do art. 1º da Lei nº 8.542, de 23.12.1992. E a referida noção, além disso, afronta a decisão constitucional de incentivar a negociação coletiva. A parte final do § 2º do art. 115 do Projeto atrita com a valorização da negociação por parte de dispositivos do Texto Fundamental de 1988, exemplificativamente o art. 7º, incisos VI e XIII. Se é propósito da Carta Magna incentivar a negociação coletiva, não faz sentido determinar que a Justiça do Trabalho, ao proferir sentença normativa, preserve as cláusulas normativas constantes de convenção coletiva cuja vigência já findou.
4. A incompatibilidade entre o poder normativo e a negociação coletiva e a greve
A Constituição de 1988 privilegia o método autocompositivo de solução das controvérsias coletivas. Por isso o poder normativo dos tribunais do trabalho deveria ser abolido.
Lê-se, no art. 1º, parágrafo único, da Constituição vigente, que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos. Isto significa que o Brasil é uma democracia representativa, em que a edição de normas compete exclusivamente aos representantes eleitos, àqueles únicos que detêm legitimidade para legislar. Ocorre que juízes não são representantes do povo. Juízes não são eleitos. Portanto, a edição de normas por juízes padece, no mínimo, do vício de ilegitimidade por parte daqueles que exercem este poder, posto que ele tenha assento constitucional, à luz do art. 114, § 2º, da Constituição. Mas o certo é que na organização do Estado democrático de direito não tem cabimento exercício de poder normativo por juízes, que não são representantes do povo, não são eleitos, não têm legitimidade para legislar.
Justificava-se a existência desse poder normativo à época em que ele foi instituído. Quando a Justiça do Trabalho foi criada, em 1939, e quando começou a funcionar, em 1941, estávamos sob a vigência da Carta outorgada de 1937, que não reconhecia a separação de poderes e, mais, colocava todo o poder nas mãos do ditador. A Justiça do Trabalho foi concebida como órgão do Poder Executivo. Era um setor do Ministério do Trabalho dotado de competência para dirimir controvérsias de interesses mediante a criação de normas. Claro: se o ditador governava o País editando decretos-leis, seria muito razoável que um setor do Ministério do Trabalho (uma parcela do Poder Executivo) exercesse esta competência editando normas no julgamento dos dissídios coletivos de interesses. Tudo se conjuga numa verdadeira realização de engenharia política, posta em prática por pessoas que sabiam muito bem o que faziam e conheciam muito bem o seu ofício. Mais do que isso: tinham perfeita visão dos fins que colimavam atingir.
Entretanto, o Brasil mudou. A Justiça do Trabalho passou a integrar o Poder Judiciário, mercê da Constituição de 18 de setembro de 1946, e, nessa passagem para o regime democrático, o poder normativo simplesmente teria que ser eliminado. Todavia, por uma questão cultural, sobreviveu a teratologia jurídica denominada poder normativo, criação de uma ditadura, incompatível com a competência funcional da Justiça do Trabalho no regime democrático. Se a Constituição de 1988 afirma solenemente, em seu pórtico, que o Brasil se constitui em Estado democrático de direito, cabe-lhe a tarefa de explicitar a assertiva em outros preceitos que a complementem. De fato, isto ocorre. Encontramos no art. 5º uma série de medidas aptas a implantar o regime democrático no Brasil, entre os quais (inciso LV) aquela que afirma o princípio do contraditório; no entanto, o dissídio coletivo de interesses não se submete a esse princípio, porque o julgamento obedece à eqüidade, mercê da qual o Tribunal do Trabalho contrabalança os interesses opostos de empregados e de empresários.
Mais do que isso: o poder normativo é incompatível com o instituto da negociação coletiva e com o reconhecimento pela Constituição do direito de greve.
O instituto do dissídio coletivo de interesses, em face do regime político instituído em 1937 pelo ditador Getúlio Vargas, funcionava como uma pequena peça na vasta engrenagem, que, àquela época, respondia bem à evolução sócio-político-econômica. Instrumento pelo qual se exercia o poder normativo da Justiça do Trabalho, o dissídio coletivo de interesses compunha uma constelação política que amparava, no campo das relações de trabalho, a filosofia social implantada pela Carta fascista de 10 de novembro de 1937. Outros institutos integravam a mesma máquina política, pois uma peça não tem funcionamento isolado, funciona como componente de um todo, muito mais complexo. Que outros institutos representam peças que compunham o referido todo? Podem ser citados: sindicato único imposto por lei, sindicalização por categoria, sindicato de tipo assistencial (não sindicato de tipo reivindicativo), sindicato mantido por contribuições obrigatórias, composição classista dos órgãos da Justiça do Trabalho, poder normativo da Justiça do Trabalho.
Todas as peças dessa vasta maquinaria político-administrativa guardavam coerência entre si, funcionavam harmoniosamente com vistas a alcançar os fins colimados pela ditadura. O sindicato deveria ser necessariamente único, porque sindicato único é obediente. Os sindicatos só poderiam ser criados por categorias, porque a categoria, instituída pelo Estado, ensejava a fundação de sindicatos segundo os desígnios oficiais. O sindicato não poderia exercer função reivindicativa, porque esta é preconizada pelas chamadas "doutrinas exóticas", isto é, o comunismo. O fascismo repelia a luta de classes e optava, como conseqüência, pela negação ou ocultação do conflito industrial, preconizando a necessária colaboração entre fatores da produção – o capital e o trabalho – para realizar os superiores interesses da produção nacional. O sindicato, portanto, deveria revestir as características de órgão de colaboração com o poder público e de entidade meramente assistencial. Corolário desta concepção seria a submissão do sindicato ao estrito controle do Estado. O sindicato estaria sujeito à intervenção do Ministério do Trabalho. A contribuição sindical criada por lei e arrecadada pelo próprio Estado funcionava como um sinal de submissão do órgão de classe à vontade do poder público. As lideranças sindicais, cooptadas pelo Estado, seriam necessariamente inautênticas. Jamais poderiam ostentar o atributo de representatividade, antes deveriam submeter-se docilmente à vontade política dos detentores do poder. Esta cooptação iria refletir-se na composição dos órgãos da Justiça do Trabalho, pela consagração dos chamados representantes classistas.
Já que os sindicatos não poderiam exercer atividade reivindicatória, a Justiça do Trabalho deveria ser dotada de poder normativo, exatamente para preencher o vazio existente no funcionamento dos sindicatos, que representavam, na verdade, mera extensão de um setor especializado do Ministério do Trabalho. Para coroar esta construção, surge a proibição da greve. Em ambiente político-sindical desta natureza, não poderia ser reconhecido o direito de greve. Não é por acaso que no art. 139 da Carta de 10 de novembro de 1937 constam duas alíneas. A primeira institui a Justiça do Trabalho. A segunda declara a greve recurso nocivo e anti-social, contrário ao capital e ao trabalho e incompatível com os superiores interesses da produção nacional. A greve é um instrumento indispensável à atividade reivindicatória e negocial do sindicato. Como o sindicato estava inibido de exercer tais atividades, a greve seria necessariamente proibida. Para preencher a lacuna que surgia pela proibição de greve, seria de rigor atribuir poder normativo à Justiça do Trabalho, pois o Ministério do Trabalho, setor do Poder Executivo, deveria solucionar a controvérsia coletiva de interesses mediante a criação de normas, preceitos gerais e abstratos válidos no âmbito da representação das entidades sindicais litigantes.
Em regime de democrática coloração política, o reconhecimento do direito de greve exclui, por incompatibilidade, o poder normativo da Justiça do Trabalho. Por coerência, a Carta do Estado Novo proibia a greve, já que implantava no País uma Justiça do Trabalho dotada de poder normativo. Os Tribunais do Trabalho, no julgamento dos dissídios coletivos de interesses, preenchiam o vazio deixado pela proibição da greve. Hoje, à luz da Constituição de 1988, existe evidente incompatibilidade entre o reconhecimento do direito de greve contido no art. 9º e o poder normativo previsto pelo § 2º do art. 114. Se há greve consagrada pelo ordenamento constitucional, não pode haver espaço para o poder normativo. Diante da manifesta incoerência registrada no texto constitucional vigente, o resultado é o uso do poder normativo para julgar a greve. Trata-se de dois institutos antagônicos, que se hostilizam e não podem coexistir no mesmo texto fundamental: greve e poder normativo. A Justiça do Trabalho foi dotada de poder normativo exatamente porque a greve era vedada, isto nos anos de 30 e 40. Hoje, sob a vigência da Constituição de 1988, vê-se que o poder normativo é usado para julgar a greve. Uma Constituição que se diz democrática não pode deixar de reconhecer o direito de greve, logo, por coerência, não poderia consagrar o poder normativo da Justiça do Trabalho.
A consagração do poder normativo da Justiça do Trabalho pela Constituição de 1988 gera, portanto, pelo menos quatro antinomias:
1ª - entre o art. 1º, parágrafo único, e o art. 114, § 2º: se o povo exerce poder por intermédio de seus representantes eleitos, o poder normativo, exercido pelos juízes, não poderia ser acolhido pela Constituição, pois juízes não são representantes do povo;
2ª - entre o art. 5º, inciso LV, que reconhece o princípio do contraditório sem qualquer exceção, e o art. 114, § 2º: no exercício do poder normativo, a Justiça do Trabalho não é obrigada a observar o referido princípio, pois exerce jurisdição de eqüidade, dispensando a manifestação de contrariedade por parte da categoria econômica suscitada no dissídio coletivo;
3ª - entre o art. 93, inciso IX e o art. 114, § 2º: como decisão judicial, a sentença normativa não pode deixar de ser fundamentada, sob pena de nulidade; entretanto, o poder normativo se exerce como meio de solução de controvérsia coletiva, mediante edição de normas (poder legislativo delegado), tarefa que dispensa fundamentação;
4ª - entre o art. 9º e o art. 114, § 2º: enquanto o primeiro dispositivo assegura o exercício do direito de greve pelos trabalhadores, o outro o inviabiliza, pois o poder normativo é utilizado para julgar a greve, inibindo o entendimento direto entre os interlocutores sociais.
A necessária reforma do Poder Judiciário, no que diz respeito à Justiça do Trabalho, deveria, em conseqüência, abolir o poder normativo, que não encontra justificativa alguma no Estado democrático de direito.
O exercício do poder normativo pela Justiça do Trabalho serve apenas aos que participam do processo de dissídio coletivo: aos advogados dos sindicatos e das empresas, que visam aos polpudos honorários; aos juízes, que exercem poder para o qual não estão legitimados no Estado democrático e que, portanto, deveriam recusar-se a exercê-lo; e aos dirigentes sindicais, que fazem do dissídio coletivo instrumento de política interna, visando sobretudo à satisfação de suas ambições pessoais.
Em conclusão: espera-se que o Senado, de olhos voltados para o bem do País, exclua do Projeto de reforma do Poder Judiciário os §§ 2º e 4º do art. 115, extinguindo-se em conseqüência o poder normativo da Justiça do Trabalho. Caso este desiderato não possa ser alcançado por alguma insondável razão de política legislativa, que ao menos restabeleça o texto aprovado pela Comissão Especial da Câmara dos Deputados, que acolheu o parecer da Relatora-Geral, Deputada Zulaiê Cobra.