Presidência da República
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurídicos
Revista Jurídica Virtual
Brasília, vol. 1, n. 10, março 2000
Pareceres
Constitucionalidade do Projeto de Lei nº 46, de 1999
Consulta
Consulta-me o Ministério da Previdência e Assistência Social sobre o Projeto de Lei nº 1.527/99, pedindo-me resposta para os seguintes quesitos:
"1. O Projeto de Lei da Câmara nº 46, de 1999, no Senado Federal (nº 1.527, de 1999, na Câmara dos Deputados), de autoria do Poder Executivo, ao alterar o art. 29, da Lei nº 8.213, de 1999, viola o texto constitucional?
2. Em especial, viola o princípio de que os benefícios previdenciários são irredutíveis (art. 194, IV, CF)?
3. O Projeto viola o inciso I do § 7º, do art. 201, da Constituição?"
Resposta
"1. O Projeto de Lei da Câmara nº 46, de 1999, no Senado Federal (nº 1.527, de 1999, na Câmara dos Deputados), de autoria do Poder Executivo, ao alterar o art. 29, da Lei nº 8.213, de 1999, viola o texto constitucional?"
O texto do art. 29, da Lei nº 8.213/91, é no sentido de que o salário de beneficio corresponda à média dos últimos 36 salários de contribuição. Já o Projeto em análise prevê que o valor respectivo se estabeleça com base na média dos maiores salários de contribuição do segurado, correspondentes a 80% de todo o período contributivo, contado a partir de 10 de julho de 1994, data de adoção do Real, como unidade monetária nacional.
A título ilustrativo, há de se reproduzir aqui a hipótese figurada pelo Relator do Projeto no Senado, Senador Romeu Tuma, na qual, supondo a aprovação do texto respectivo, no mês de outubro de 1999, conclui que, ocorrida uma aposentadoria no mês de novembro, do mesmo ano, o benefício haveria de se calcular pela média aritmética dos 41 maiores salários de contribuição do aposentado, contados, a partir de 1º de julho de 1994, já que, no referido período, contam-se 52 prestações (vide art. 3º).
Os números em causa refletem norma de transição, devendo ser paulatinamente aumentados até a compreensão de toda a vida profissional do segurado, cujo ingresso no RGPS houver ocorrido após a adoção do Real (vide art. 29, "caput", do Projeto).
Como se esclarece no relatório citado, os critérios de cálculo adotados pelo Projeto têm por escopo tomar a aposentadoria do segurado do RGPS mais próxima da respectiva contribuição, o que reflete diretriz constante do art. 201, da Lei Magna, com a redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional nº 20/98 e no sentido da observância do equilíbrio financeiro e atuarial da Previdência Social.
Essa afinidade, buscada pelo Projeto, entre valor de beneficio e recursos de custeio traduz tendência generalizada dos países do mundo ocidental, a partir da crise dos anos 80. Referindo-se ao fenômeno, eis como se manifesta Reinhold Stephanes:
"A crise que afetou o mundo inteiro, na década de 80, evidenciou o esgotamento das fontes tradicionais de financiamento. Houve uma generalização da elevação do déficit público da maioria das nações e, em conseqüência, uma busca por saídas que não fossem o aumento dos impostos ou o endividamento. ( ... ) as mudanças mais comuns foram a elevação da idade para aposentadoria; o alongamento do número de anos para o cálculo do beneficio; pequenos aumentos no número de anos de contribuição; diminuição da taxa de retorno, ou seja, o percentual de ganho do inativo sobre o que recebia na atividade; ou mesmo pequenos aumentos nas contribuições"1
No que concerne à referida crise, vem a talho abrir-se também espaço para estas contundentes palavras de Peter J. Ferrara e Michael Tanner:
"In America and around the world a revolution in Social Security thinking is taking place.2
Mais significativas ainda se mostram as considerações expendidas por Rolande Ruellan, sobre a reforma da previdência, proposta pelo Governo francês, em 1996:
"... pour un nombre croissant d'acteurs et d'observateurs, la Sécurité sociale était arrivée, 50 ans après sa création, à la croisèe des chemins. La permanence et l'mportance des déficits, la nécessité absolue de maltriser 1'évolution des dépenses, la fiscalisation croissante de ses ressources accompagnant sa généralisation à toute la population, militaient objectivement pour une nouvelle définition des responsabilités".3
Para completar o quadro exemplificativo supra, há de se abrir espaço para as seguintes observações de Maurizio Cinelli:
"La crisi economica che si sviluppa - in Italia cosi come in genere nelle economie occidentali - a partire dalla metà degli anni 70 e naturalmente coinvolge anche le funzioni sociali dello Stato, se concorre a travolgere Ia riforma sanitaria, appare, tuttavia, indurre anche, per converso, come effetto benefico, una sorta di progressiva, tendenziale depurazione del sistema previdenziale da pletoriche logiche assicurative e da eccessi di tutela".4
Do exposto, se conclui que a reforma previdenciária contida no Projeto, mencionado na Consulta, reflete tendência generalizada, no mundo ocidental, de harmonizar valor de benefícios com disponibilidades de custeio.
Clara, pois, a harmonia do Projeto em causa com a regra do art. 201, da Lei Magna, em que se explicitam os parâmetros a serem observados na organização da Previdência Social.
"2. Em especial, (o Projeto) viola o princípio de que os benefícios previdenciários são irredutíveis (art. 194, IV, CF)"?
O art. 194, IV, da Constituição, ao cuidar da irredutibilidade do valor dos benefícios da Seguridade Social, não está dando gasalhado a princípio mas apenas a critério a ser adotado, em relação a benefícios concretamente considerados.
Princípios, como é cediço, constituem as proposições genéricas das quais derivam as regras de determinado sistema.
No ordenamento jurídico brasileiro, depara-se com alusão expressa a princípios no art. 40, da Constituição, do teor seguinte: "A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: I - independência nacional; II - prevalência dos direitos humanos; III - autodeterminação dos povos; IV- não - intervenção; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII -solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão de asilo político."
Como o art. 194, IV, da Constituição, não exterioriza princípio, descartada há de ser a idéia de que se possa erigir em barreira à modificação legal de critérios a serem adotados na concessão de benefícios previdenciários, pouco importando que da modificação resulte diminuição destes, quando abstratamente considerados.
E o que dizer da modificação no que toca concretamente aos segurados já filiados ao RGPS? Não haveria, em tal hipótese, violação de direito adquirido?
A resposta é negativa porque, nos termos do § 2º do art. 60 da Lei de Introdução ao Código Civil, "só se consideram adquiridos (...) os direitos que seu titular, ou alguém por ele, possa exercer..."
Dando estrita interpretação à mencionada regra, expediu o STF a Súmula nº 359, do seguinte teor:
"Ressalvada a revisão prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necessários, inclusive a apresentação do requerimento, quando a inatividade for voluntária."5
Em fevereiro de 1973, a mais alta Corte do Pais fez revisão da referida Súmula para dela suprimir o requisito contido nas palavras "inclusive a apresentação do requerimento".
A ementa de decisão em causa possui o seguinte teor:
"Aposentadoria. Direito adquirido. Se, na vigência da lei anterior, o funcionário preenchera todos os requisitos exigidos, o fato de, na sua vigência, não haver requerido a aposentadoria não o faz perder o seu direito, que já havia adquirido.
Embargos recebidos. Alteração da súmula 359, para se suprimirem as palavras inclusive a apresentação de requerimento, quando a inatividade for voluntária"6
O Projeto em análise, guarda fiel observância à apontada orientação, como se depreende da leitura de seu art. 6º, verbis:
"Fica garantido ao segurado que até o dia anterior à data de publicação desta Lei tenha cumprido os requisitos para a concessão de beneficio o cálculo segundo as regras até então vigentes".
"3. O Projeto viola o inciso I, do § 7º do art. 201, da Constituição?"
Como se assinala no já citado Relatório do Senador Romeu Tuma, a segunda importante alteração, contida no bojo do Projeto em análise, é a instituição do fator previdenciário, compreendendo idade, expectativa de sobrevida e tempo de contribuição, como elementos necessários para cálculo de aposentadoria.
De dita alteração resultará que o valor desta será tanto menor quanto mais jovem for o segurado no momento de se aposentar e maior quanto mais idade tiver. E no mesmo relatório tal assertiva se ilustra com o seguinte exemplo:
"... uma mulher que tenha começado a trabalhar aos 14 anos de idade e pretenda se aposentar após 30 anos de contribuição, aos 44 anos de idade, terá um fator previdenciário de 0,564120708, ou seja, receberá pouco mais de 56% da média de seu salário-de-contribuição. Se essa mesma mulher, entretanto decidir se aposentar apenas quando atingir 60 anos de idade, com 46 anos de contribuição, seu fator previdenciário atingirá 1,607286394, ou seja, receberá um aumento de mais de 60% sobre a mesma média".
Considerados os apontados efeitos, poder-se-á capciosamente argumentar que o fator previdenciário afronta disposição contida no inciso 19 do § 7º, do art. 201, da Constituição, que assegura aposentadoria ao cabo de 35 anos ou 30 anos de contribuição, conforme se trate de homem ou de mulher, sem a condicionar a qualquer fator redutivo. E tal vício mais se acentuaria ante a regra do § 3º do mesmo preceito, consoante a qual todos os salários de contribuição devem ser atualizados, para o cálculo do beneficio a ser concedido, o que colidiria com a idéia de serem submetidos a um fator redutivo.
Tal argumento se rechaça com a consideração de que, nos termos da Lei Magna, o valor a ser levado em conta não é o do salário vigente ao tempo da concessão da aposentadoria e sim o dos salários de contribuição equivalentes ao período estabelecido para o cálculo do beneficio, que, antes da Emenda Constitucional nº 20/98, correspondia à media dos trinta e seis últimos salários de contribuição 7, exigência cuja supressão passou a significar a possibilidade de ser fixado qualquer outro período de cálculo pelo legislador ordinário.
Cumpre acrescentar que o termo atualizar não significa o momento presente desligado do passado, mas sim, como acentua Caldas Aulete8, a idéia de trazer ao dia de hoje dados pretéritos.
Pode-se, pois, rechaçar, com segurança, o argumento de que o fator previdenciário, previsto no Projeto em tela, violaria o inciso I, do § 7º do art. 201, da Constituição.
Este é o meu parecer, s.m.j.
São Paulo, 25 de novembro de 1999.
Octávio Bueno Magano
Advogado
Especialista em Direito Previdenciário
Notas:
1 Reforma da Previdência São Segredos, Rio de Janeiro, Record, 1998, p. 8 e 9.
2 A New Deal for Social Security, Washington - D.C., Cato Institute, 1998, p. 1.
3 Clarification des Pouvoirs et Rénovation du Système, in Droit Social, Paris, Septembre-Octobre 1996, nºs 9/10, p. 779.
4 Diritto Della Previdenza Sociale, Milano Griuffè, 1991, p. 31.
5 Decisão de 16.12.63.
6 RE 72.509-PR, Rel. Min. Luiz Gallotti, j. 14.2.73, in RTJ-64/408.
7 Vide art. 202, da Constituição de 1988.
8 Dicionário Contemporâneo, Rio de Janeiro, editora Delta, 1964, vol. I, p. 445.