EM Nº 82 – MF/MP/MPS/AGU

Brasília, 16 de junho de 2010.

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

1.  Submetemos à consideração de Vossa Excelência proposta de edição de medida provisória que dispõe sobre:

(a) o limite de endividamento de Municípios em operações de crédito destinadas ao financiamento de infraestrutura para a realização da Copa do Mundo FIFA 2014 e dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016;

(b) o patrimônio, a desapropriação de bens e débitos para com a da extinta Rede Ferroviária Federal S.A. – RFFSA;

(c) a autorização para transferência do domínio útil de terrenos de marinha para a Companhia Docas do Rio de Janeiro – CDRJ;

(d)   a alienação de bens imóveis do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS; e

(e)    a compensação de regimes de previdência e outras providências.

2.  Em relação ao limite de endividamento de Municípios, o Governo Federal pactuou as responsabilidades pela realização da copa do mundo, por meio documento denominado Matriz de Responsabilidades. A Matriz de Responsabilidades trata das cinco áreas prioritárias de infra-estrutura das doze cidades que irão receber os jogos da Copa do Mundo FIFA 2014: aeroportos, portos, mobilidade urbana, estádios e hotelaria. O documento, assinado em 13 de janeiro de 2010 pelo Ministro do Esporte, por onze prefeitos e doze governadores, define as responsabilidades de cada ente federativo na preparação do evento nessas áreas.

3.   O Brasil, em 30 de outubro de 2007, foi escolhido pela FIFA como país sede das “Competições”. Como condição para a efetiva realização das “Competições” no Brasil, foram prestadas à FIFA pelo Governo Federal, onze Garantias Governamentais (“Garantias”) das medidas que deverão ser adotadas para a realização das “Competições”.

4.   Como parte da candidatura brasileira para sediar as “Competições”, foram assinados, no primeiro semestre de 2007, contratos com dezoito cidades brasileiras (os “Host City Agreements”), candidatas a Cidades-Sede para os jogos. Cada um destes dezoito “Host City Agreements” corresponde 1 (um) contrato de uso de estádio esportivo (os “Stadium Agreements”, ou “Contratos de Candidatura Local” quando em conjunto com os “Host City Agreements”), que foram assinados por seus respectivos proprietários (os “Stadium Authorities” ou “Proprietários dos Estádios”), também no primeiro semestre de 2007.

5.   Foi assinado um Termo de Compromisso entre o Comitê Organizador Brasileiro (“Comitê Organizador”) e cada uma das “Cidades Candidatas”, no qual as Cidades selecionadas à sede das “Competições” se comprometeram a firmar os instrumentos necessários à conjunção de esforços entre os Entes Federativos para definição de prioridades, prazos e responsabilidades relativos aos empreendimentos relacionados às “Competições”.

6.   Há necessidade da conjugação de esforços por parte de todas as instâncias governamentais (Federal, Estadual, Municipal e Distrito Federal), entidades e população, para assegurar o sucesso e a realização das “Competições”.

7.Cabe aos partícipes (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) definir e viabilizar os meios necessários para atingir o objeto da Matriz de Responsabilidades, bem como implementar as ações previstas e referenciadas em todos os projetos detalhados  no Anexo da Matriz e seus futuros Aditivos, os quais foram previamente selecionados pelo Governo Federal e definidos como estratégicos para realização da COPA.

8.    Compete aos Estados e Municípios executar e custear as intervenções associadas à COPA e expressas neste documento em:

(i) Mobilidade Urbana

(ii) Estádios e seu entorno imediato

(iii) Entorno de aeroportos

(iv) Entorno de terminais turísticos portuários

9.  Compete à União executar e custear as intervenções em:

(i) Aeroportos: terminais de passageiro, pistas e pátios

(ii) Portos: terminais turísticos.

10.  Consta também da Matriz que a União irá ainda oferecer aos entes a possibilidade de contratar financiamento para intervenções em estádios e mobilidade urbana, nas condições estabelecidas em resolução do Conselho Monetário Nacional.

11.   Na sequência da assunção dos compromissos para sediar os Jogos da Copa do Mundo FIFA 2014, conforme Matriz de Responsabilidades firmada em 13 de janeiro de 2010, foi constatada a necessidade de viabilizar, nos contratos de refinanciamento ao amparo da Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, a possibilidade de contratar, mediante tratamento excepcional, as operações de crédito destinadas a empreendimentos de mobilidade urbana e para construção e reforma de estádios, cuja aplicação de recursos esteja diretamente associada à realização da Copa do Mundo FIFA 2014, tendo em vista que a legislação somente permitia o financiamento de projetos já em andamento e outros especificados naquela norma.

12.  A cidade do Rio de Janeiro, em 2 de novembro de 2009, foi escolhida pelo Comitê Olímpico Internacional - COI para sediar os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016. Os Governos Federal, Estadual e Municipal assumiram compromissos conjuntos descritos no “Dossiê de candidatura do Rio de Janeiro a sede dos jogos olímpicos e paraolímpicos de 2016”. O referido dossiê inclui as seguintes linhas de intervenções necessárias para execução do evento: infraestrutura e operações de transporte, infraestrutura das instalações , acomodações, segurança, meio ambiente, acessibilidade para os jogos olímpicos e paraolímpicos, alfândega e imigração, saúde, telecomunicações, entre outros. Nesse caso, também foi constatada a necessidade de viabilizar, nos contratos de refinanciamento ao amparo da Medida Provisória nº 2.185-35, de 24 de agosto de 2001, a possibilidade de contratar as operações de crédito destinadas a empreendimentos relativos ao evento, mediante tratamento excepcional.

13.  Assim, é proposto tratamento excepcional para operações de crédito autorizadas pelo Conselho Monetário Nacional e destinadas ao financiamento de infraestrutura considerada necessária para a realização da Copa do Mundo FIFA 2014 e dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016.

14.   Adicionalmente, alterações da legislação conduziram à necessidade de se reavaliar, para os municípios que refinanciaram dívidas ao amparo da Lei nº 8.727, de 5 de novembro de 1993, ou da Medida Provisória nº 2.185-35, de 2001, a obrigação de envio periódico de balancetes de receita e despesa, cronograma do serviço da dívida e balanço anual à Secretaria do Tesouro Nacional - STN.

15. Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, os municípios passaram a ter a obrigação de dar ampla publicidade aos seus dados contábeis e financeiros, cuja coleta de forma eletrônica é realizada por meio do Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação - SISTN.

16.  Considerando ainda que o procedimento de tratamento da documentação para todo o conjunto de municípios que refinanciaram suas dívidas não tem trazido efetividade ao monitoramento desejado, é proposto que os municípios com refinanciamento de dívidas pela Lei nº 8.727, de 1993 ou Medida Provisória nº 2.185-35, de 2001, que não utilizam do limite da Receita Líquida Real - RLR, fiquem dispensados de encaminhar regularmente seus balancetes mensais e outros demonstrativos. Adicionalmente, esses documentos somente serão exigidos quando houver necessidade de verificação das condições de endividamento previstas no art. 8º da Medida Provisória nº 2.185-35, de 2001.

17.  Nesse contexto, ainda é proposto que a verificação dos requisitos descritos no art. 9º da Medida Provisória nº 2.185-35, de 2001, seja restrita aos municípios que utilizam do limite da RLR, visto que o seu descumprimento implica apenas na elevação do referido limite.

18.  Além disso, propõe-se nova redação ao Parágrafo único do art. 6º da Lei nº 9.711, de 1998, de modo a estender aos municípios responsáveis por refinanciamento de dívidas com a União, celebrados ao amparado pela Medida Provisória nº 2.185-35, de 2001, e edições anteriores, a possibilidade de realizar a compensação autorizada por normativo legal mediante abatimento do estoque de sua dívida. Em verdade, estar-se-ia conferindo tratamento isonômico aos cento e oitenta Municípios que se valeram do refinanciamento da aludida Medida Provisória nº 2.185-35, de 2001, uma vez que, conforme se verifica no texto atual do Parágrafo único do art. 6º da Lei nº 9.711, de 1998, objeto da presente proposta de alteração, essa prerrogativa já existe para os Estados que celebraram com a União contratos de refinanciamento e financiamento ao amparo da Lei nº 9.496, de 1997, e da Medida Provisória nº 2.192-70 e edições anteriores. Ressalte-se que à época da edição da Lei nº 9.711, de 1998, por conversão da Medida Provisória nº 1.663-15, de 1998, o refinanciamento de dívidas municipais ainda não havia sido autorizado.

19.  Quanto à questão da urgência e relevância do tema endividamento de Municípios - Copa do Mundo FIFA 2014 e Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, justifica-se pelo fato de que os eventos possuem prazo definido, inclusive para a realização da Copa das Confederações FIFA 2013. Para todos os empreendimentos os cronogramas físico-financeiros possuem prazos extremamente exíguos.  Portanto, é essencial a devida tempestividade na edição deste instrumento legal, pois a demora na contratação das operações de crédito, em função das dificuldades que esta MP procura sanar, poderá acarretar atrasos irreversíveis nos cronogramas dos empreendimentos, comprometendo a adequada infra-estrutura necessária para a realização da Copa e dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016.

20.  Igualmente é importante destacar que as intervenções necessárias para as realizações dos eventos citados são, em sua essência, projetos complexos que demandam um longo tempo para a implantação e efetividade. Cabe notar que em processo de financiamento de obras públicas, o primeiro passo necessário é a aprovação do crédito ao ente tomador. Assim, pretende-se que com a edição desse instrumento, sejam disponibilizadas de imediato as condições necessárias para a concessão dos financiamentos que irão viabilizar os empreendimentos da COPA e dos Jogos Olímpicos.

21.  A relevância da medida evidencia-se também pela singularidade dos eventos internacionais acima mencionados, que requerem disponibilização adequada de recursos por parte dos entes públicos para a implementação dos projetos necessários ao bom andamento das competições.

22.  Em referência à regularização dos bens imóveis da União, oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA, e daqueles localizados na zona portuária da Cidade do Rio de Janeiro, cumpre informar que o Brasil assumiu grandes desafios para os próximos anos: a realização da Copa do Mundo de Futebol, em 2014, e das Olimpíadas em 2016. A Cidade do Rio de Janeiro, sede das Olimpíadas, tem projetos envolvendo áreas da União, advindas da RFFSA. As alterações propostas viabilizam a operação de venda direta de imóveis para o Rio de Janeiro, bem como para as demais prefeituras do país para projetos voltados a ações de apoio ao desenvolvimento local e de interesse estratégico para a Nação, sendo todos esses recursos destinados à composição do Fundo Contingente criado pela Lei nº 11483/2007.

23.  Ainda na área portuária, autoriza-se que a União transfira à Companhia Docas do Rio de Janeiro o domínio útil dos terrenos e acrescidos de marinha, encerrando uma discussão histórica da titularidade de tais áreas. Nesse sentido, propõe-se a anistia dos débitos de tais áreas das quais a referida empresa entendia ser proprietária. Tal medida regulariza conjunto significativo de imóveis, reduzindo riscos, e incentivando o recebimento de investimentos, especialmente para a Copa e Olimpíadas.

24.  Com relação aos imóveis da Ex-RFFSA, a Secretaria do Patrimônio da União herdou a gestão de uma carteira imobiliária da extinta RFFSA, composta por aproximadamente 25 mil imóveis cedidos, locados ou alienados por aquela empresa, a maioria residencial (86% do total), ocupado por famílias de baixa renda e em situação de inadimplência contratual. Propõe-se a extinção de dívidas das famílias de baixa renda de modo a dar o mesmo tratamento da regularização fundiária de interesse social atribuído a outras famílias em imóveis da União. Ainda, institui incentivos financeiros para recuperação de créditos e renegociação de dívidas e saldos devedores decorrentes de contratos firmados com a então RFFSA por prefeituras e de famílias que não se enquadram como baixa renda.

25.  Ainda, autoriza-se a realização de acordos judiciais entre a União e Municípios que desapropriaram imóveis da Ex-RFFSA, quando tais desapropriações não se efetivaram até a edição da Medida Provisória nº 353, de 22 de janeiro de 2007, que extinguiu a RFFSA. A realização dos acordos é função da destinação pública ou social dada a tais bens, conforme avaliação a ser realizada pela Advocacia-Geral da União e pela Secretaria do Patrimônio da União. Tal providência permitirá a retirada de Municípios do Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal - CADIN possibilitando recebimento de recursos para execução de políticas de interesse do Governo Federal.

26.  A relevância e urgência das propostas relativas à RFFSA e à Companhia Docas decorrem do fato de que as soluções e providências contidas nesta MP são imprescindíveis para efetivação da gestão dos imóveis da União, o que inclui, entre outras atividades e ações, a recuperação de créditos e renegociação de dívidas e saldos devedores decorrentes de contratos tendo por objeto imóveis oriundos da extinta RFFSA, bem como a viabilização de programas e projetos governamentais estratégicos, merecendo destaque aqueles vinculados ao Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, à COPA 2014 e às Olimpíadas 2016.

27.  Em relação à alienação de imóveis residenciais, situados no Distrito Federal, de propriedade do INSS, por servidores da referida Autarquia e do Ministério da Previdência Social, cabe informar que a presente proposição tem por objetivo viabilizar a alienação dos imóveis residenciais atualmente ocupados por servidores, concedendo-lhes a possibilidade da compra direta e do direito de preferência na aquisição dos referidos imóveis.

28.   Como é consabido, no ano de 1987 o Ministério da Previdência Social adquiriu 328 apartamentos que, somados aos próprios residenciais do extinto Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social - IAPAS, vagos à época, permitiram sua utilização por parte dos servidores que deveriam se deslocar do Rio de Janeiro para Brasília, em função da mudança da sede das Autarquias IAPAS, INPS e INAMPS.

29.  Esta iniciativa, dada as circunstâncias da ocasião, foi a mais apropriada, pois permitiu minimizar o impacto que a mudança de sede acarretaria, principalmente, considerando-se o alto custo das locações de imóveis em Brasília, bem como serviu de incentivo para que os servidores aceitassem vir prestar serviços na nova sede.

30.  Esclareça-se, por outro lado, que esses imóveis residenciais são considerados vinculados às atividades operacionais do INSS e destinados à ocupação por seus servidores ou dirigentes, conforme § 1º do art. 1º da Lei nº 9.702, de 17 de novembro de 1998.

31.   Noutro diapasão, esclareça-se ainda, que o Decreto nº 980, de 11 de novembro de 1993, dispôs sobre a cessão de uso e administração de imóveis residenciais de propriedade da União e estabeleceu em seu art. 8º que somente os detentores de cargo de Ministro de Estado - inciso I; ocupantes de cargos de Natureza Especial - inciso II; e cargos em comissão de níveis DAS 4, DAS 5 e DAS 6, - inciso III; em órgão da administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional poderiam ocupar tais imóveis.

32.   Ocorre, Senhor Presidente, que o INSS possui 367 apartamentos residenciais para uso de seus servidores, mas somente dispõe em sua estrutura, de 33 cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS, nos níveis 4 a 6 que teriam direito, por força da regra inserta no Normativo Presidencial, a legalmente ocuparem os seus imóveis funcionais.

33.   Por esta razão, o INSS possui atualmente 334 apartamentos que não se enquadrando na regra disciplinada pelo art. 8º do mencionado Decreto não podem ser utilizados e, em conseqüência, tem acarretado enormes prejuízos ao Erário, com as despesas de condomínio, IPTU, manutenção, bem como pela não arrecadação da taxa de ocupação, diante da falta de uso desses imóveis.

34.  Para conhecimento de Vossa Excelência, o prejuízo atualmente suportado pela Autarquia é da ordem de aproximadamente R$ 1.632.000,00 (um milhão, seiscentos e trinta e dois mil reais), anuais, entre condomínio e taxa de energia elétrica, sem computar as despesas com a manutenção desses imóveis. Não pode ser deslembrado ainda, que, além deste prejuízo, a falta de destinação dos imóveis aos servidores do INSS impede a arrecadação da taxa de ocupação na ordem de R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais) anuais, restando, assim, configurada a urgência do caso.

35.  Em razão dessa peculiar situação, o INSS disciplinou internamente, por meio da Resolução INSS/DC nº 142-A, de 18 de novembro 2003, a permissão de uso dos seus imóveis residenciais, contemplando condições distintas das previstas no Decreto nº 980, de 1993.

36.  No entanto, o Tribunal de Contas da União - TCU, por meio da Decisão nº 1.566/2002 e do Acórdão nº 1.896/2005, determinou uma série de providências ao INSS, entre elas a sustação imediata das permissões de uso de imóveis residenciais para os ocupantes aposentados, dispensados ou exonerados dos cargos em comissão e de todas aquelas que não atendessem aos requisitos exigidos no Decreto nº 980, de 1993.

37.  Determinou, também, o TCU a completa adequação da Resolução INSS/DC nº 142-A, de 2003, às disposições do citado Decreto, configurando assim como irregulares as várias permissões de uso já concedidas pelo INSS. Apesar de não ser esse o entendimento do INSS, que entende ser de sua competência a regulamentação da utilização desses imóveis, o fato é que foram esgotados os recursos e a decisão precisa ser cumprida.

38.  No cumprimento da decisão do TCU, o INSS vem efetivando a revogação de vários termos de permissão de uso dos seus imóveis residenciais, todavia, assim procedendo, o INSS terá que providenciar a desocupação de trezentos e dezenove apartamentos cujo uso não se enquadra nas estritas exigências do Decreto nº 980, de 1993. Ocorre que a retirada desses servidores dos apartamentos implicará, quase que totalmente, necessidade desses servidores retornarem às suas Gerências de origem, o que poderá trazer sérias conseqüências às atividades gerenciais desta instituição.

39.  Tal medida, entretanto, como ressaltado acima, virá a acarretar um enorme prejuízo ao Erário, tendo em vista os gastos necessários a se evitar a deterioração natural pelo desuso dos imóveis, bem como o ônus das diversas ações judiciais já movidas pelos atuais ocupantes. Há de se destacar ainda aquelas que poderão ser ajuizadas em face do INSS, cujas pretensões vão desde o reconhecimento ao direito de permanência até o direito de preferência à aquisição do imóvel.

40.  Vê-se que o INSS encontra-se numa situação de difícil solução: apressar a desocupação desses apartamentos e, praticamente, inviabilizar a Administração Central, ou não cumprir a determinação do TCU, algo totalmente descabido. A solução seria a alienação desses imóveis aos atuais ocupantes pelo valor de mercado. Essa solução resolveria o problema de moradia desses servidores e, conseqüentemente, não traria problemas à Administração. Além disso, também traria ganhos ao erário gerando receitas para o FRGPS, atendendo mandamento da Lei nº 9.702/98. Importante salientar que as alienações deverão ocorrer pelo Valor de Mercado. Restaria um problema que seria legitimar o direto de preferência desses ocupantes.

41. Por todo o exposto, a providência ora submetida à decisão de Vossa Excelência possui a relevância e a urgência requeridas, pois procura excepcionar a situação específica dos imóveis residenciais funcionais proporcionando uma regulamentação para solucionar em definitivo essa questão que se arrasta há muito tempo e que virá encerrar enorme prejuízo aos cofres públicos. Tal medida permitirá ao INSS levar a efeito a desafetação de seus imóveis residenciais, proporcionando, assim, a sua alienação aos servidores ocupantes, bem como a aquisição por meio do exercício do direito de preferência, nos termos da Lei nº 9.702, de 1998 e nº 9.636, de 1998.

 42.  Por último e em referência a compensação financeira entre regimes de previdência, cabe informar que a proposição tem como objeto prorrogar o prazo estabelecido no art. 12 da Lei nº 10.666, de 8 de maio de 2003, para os regimes próprios de previdência social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios apresentarem ao regime geral de previdência social os dados relativos aos benefícios em manutenção em 5 de maio de 1999 concedidos a partir de 5 de outubro de 1988.

43.  Esclareço que a Lei nº 10.666, de 2003, dispôs sobre a compensação financeira entre o regime geral de previdência social e os regimes próprios de previdência social da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e determinou que os regimes instituidores deveriam apresentar aos regimes de origem, até o mês de maio de 2007, os dados relativos aos benefícios em manutenção em 5 de maio de 1999 concedidos a partir de 5 de outubro de 1988. Contudo, em razão da complexidade operacional da compensação, decorrente do grande volume de documentos a serem avaliados, aliada à dificuldade na obtenção segura dos dados laborais dos segurados e da homologação dos benefícios pelos Tribunais de Contas, o prazo concedido inicialmente por aquele diploma legal foi prorrogado pela Lei nº 11.531, de 24 de outubro de 2007, para maio de 2010.

44.  Mais uma vez, o prazo mostrou-se muito exíguo, especialmente aos pequenos Municípios, em que pesem os esforços de todas as partes envolvidas no processo, fazendo-se necessária uma nova prorrogação desse prazo. Há que se considerar, também, Excelência, as dificuldades operacionais no âmbito da Previdência Social para analisar e decidir os numerosos pedidos recebidos.

45. A urgência e relevância desse último ponto da MP decorrem do fato de que o prazo anteriormente concedido expirou-se no mês de maio do corrente ano, aliado à necessidade de que seja prorrogado sem grande espaço de tempo que possa causar, por solução de continuidade, prejuízos incalculáveis à União e aos entes federados.

46. Diante do exposto, e considerando a urgência e relevância das questões apresentadas, submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência a anexa proposta de edição de Medida Provisória.

Respeitosamente,

Guido Mantega

 Paulo Bernardo da Silva

 Carlos Eduardo Gabas

Luís Inácio Lucena Adams