EMI Nº 00240/2017 MP CGU

 Brasília, 23 de novembro de 2017.

           Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

1.                     Submeto à apreciação de Vossa Excelência proposta de Projeto de Lei que dispõe sobre a Política de Governança Pública, assim entendida como o conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade, e dá outras providências.

2.                     A minuta do Projeto de Lei foi elaborada a partir de carta do Ministro João Augusto Nardes, do Tribunal de Contas da União – TCU, dirigida à Vossa Excelência, que sugere a edição de normativo específico com o estabelecimento da política de governança pública no âmbito dos poderes da União. Aduz aquele Ministro que, neste momento desafiador que atravessamos, a edição de uma Lei de Governança Pública, a exemplo da recente Lei n^o 13.303, de 30 de junho de 2016, com foco nas empresas estatais, pode ter um papel importante no desafio de elevar a confiança da população e do mercado em relação à gestão e à governança pública, orientando e instando os gestores a valorizarem questões como acompanhamento de resultados, melhoria do desempenho, processo decisório baseado em evidências, estratégia de longo prazo consistente e construção de procedimentos para monitoramento e avaliação das ações de governo.

3.                     Nessa seara, a partir das recomendações do Tribunal de Contas da União, em especial do seu Referencial Básico de Governança Pública e de boas práticas de organizações internacionais, realizou-se o debate do conteúdo proposto, acolhendo-se as contribuições e proposições advindas de diversos interlocutores, destacando-se entre eles a Casa Civil da Presidência da República e o Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União.

4.                     A partir da consolidação das referidas contribuições, foi construída minuta de Projeto de Lei com o objetivo de estabelecer princípios, diretrizes e práticas de governança pública voltadas à melhoria do desempenho das organizações no cumprimento de sua missão institucional. Complementarmente, objetivou-se fortalecer as instituições brasileiras, de modo a gerar, preservar e entregar valor público com transparência, efetividade e accountability à sociedade.

5.                     A minuta de Projeto de Lei apresenta uma lista sintética e tecnicamente rigorosa de princípios e diretrizes de governança pública, definidos a partir: i) das recomendações mais atuais de organizações internacionais especializadas no tema, em especial a OCDE; ii) de referenciais de governança do Tribunal de Contas da União; e iii) de uma revisão da literatura especializada. 

6.                     Esses princípios e diretrizes se configurariam como os elementos de conexão entre os princípios constitucionais que orientam a atividade administrativa – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – e a atuação do agente público. Se por um lado, o agente público ganha preceitos mais didáticos para que sua atuação seja orientada em prol do cidadão, de outro os princípios constitucionais ganham instrumentos para garantir sua observância e novos elementos para expandir a interpretação de seus conteúdos.

7.                     Nesse sentido, o projeto pode ser visto como uma extensão da Emenda Constitucional nº 19, de 4 de junho de 1998, que estabeleceu a redação atual do caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988, e definiu os mencionados princípios. Restava, portanto, instituir as regras de governança que permitissem que esses princípios constitucionais fossem traduzidos em políticas públicas e serviços públicos centrados no cidadão.

8.                     A proposta estabelece, em seu art 3º, como princípios de governança: i) capacidade de resposta; ii) integridade; iii) confiabilidade; iv) melhoria regulatória; v) prestação de contas e responsabilidade; e vi) transparência.

9.                     No que couber, e na ausência de norma própria sobre a matéria, o anteprojeto de lei prevê que a Política de Governança Pública nele estabelecida se aplica aos Poderes da União, bem como ao Ministério Público da União, à Defensoria Pública da União e ao Tribunal de Contas da União, e também ao Distrito Federal, Estados e Municípios.

10.                   Para que a governança ocorra de forma satisfatória, em consonância com os princípios e diretrizes constantes da minuta de Projeto de Lei, sugere-se a adoção de mecanismos para o seu exercício, como liderança, estratégia e controle, bem como a instituição de instâncias e práticas de governança – em consonância com os princípios e diretrizes estabelecidos na minuta de Projeto de Lei.

11.                   A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, ainda que de forma assistemática, um conjunto de regras relativo ao planejamento nacional. Esse quadro normativo, quase trinta anos depois da promulgação da Carta Maior, ainda tem pontos que carecem de regulamentação. Essas lacunas influenciam na efetividade de instrumentos importantes, como o Plano Plurianual da União.

12.                   O presente Projeto de Lei pretende corrigir esses problemas, dotando o País de ferramentas integradas de planejamento e, com isso, movendo o Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal para outro patamar. Nesse sentido, os artigos que disciplinam o planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado (arts. 7º a 14) representam uma das mais importantes inovações da proposta e uma contribuição normativa de inestimável valor para garantir a coerência e a coordenação das políticas governamentais. Além disso, esses dispositivos cumprem o mandamento contido no §1º do art. 174 da Constituição Federal, que prevê que “a lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento”.

13.                   Nesse sentido, o projeto apresenta três conjuntos de instrumentos principais: (i) a estratégia nacional de desenvolvimento econômico e social; (ii) os planos nacionais, setoriais e regionais; e (iii) o Plano plurianual da União.

14.                   Em conformidade com os dispositivos constitucionais que preveem a normatização de instrumentos de planejamentos, especialmente com o art. 174 da Constituição Federal, estabelece a integração dos principais instrumentos do planejamento nacional, buscando consistência a partir das grandes diretrizes emanadas na estratégia nacional. A integração dos instrumentos de planejamento é essencial para enfrentar os complexos desafios que precisam ser superados para se alcançar o País que todos almejam, com crescimento econômico sustentável, garantindo o desenvolvimento nacional, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a erradicação da pobreza, e a redução das desigualdades sociais e regionais, como preconiza o art. 3º da Carta Magna.

15.                   Para tanto, prevê como instrumentos desse planejamento a implementação, o monitoramento, a avaliação e a revisão de seus atributos. Também leva em consideração a adoção, em conjunto com representantes da sociedade civil, de mecanismos de participação social e a promoção de mecanismos de transparência da ação governamental.

16.                   O projeto também estabelece a instituição de mecanismos de controle, vez que a garantia da excelência da prestação de serviço público está diretamente relacionada a uma apropriada gestão de riscos, o que certamente é um desafio para as organizações do setor público. Por esta razão, o projeto dispõe que a alta administração das organizações deve estabelecer, manter, monitorar e aprimorar sistema de gestão de riscos e controles internos, com definição dos princípios a serem observados e previsão do papel a ser exercido pelas auditorias internas, de modo que sua atuação possa adicionar valor e melhorar as operações das organizações.

17.                   Em breve resumo, a presente proposta buscou, a partir do Projeto de Lei de Governança Pública encaminhado pelo Tribunal de Contas da União, à luz do referencial teórico também apresentado por aquela Corte de Contas e da experiência multissetorial do Poder Executivo federal e de seus principais órgãos de suporte, consolidar, de forma sintética, o que há de melhor em termos de boas práticas de governança, fortalecendo a relação de confiança recíproca do governo com a sociedade.

            Respeitosamente,

 Wagner de Campos Rosário                                         Esteves Pedro Colnago Junior

Ministro de Estado da Transparência                                  Secretário-Executivo do Ministério   

                                                                           e Controladoria-Geral da União                                 do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão