EMI nº 00140/2016 MF
Brasília, 5 de Dezembro de
2016.
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
1.
Submeto à elevada apreciação de Vossa Excelência proposta de Emenda
Constitucional que altera os arts. 37, 40, 109, 149, 167, 195, 201 e 203 da
Constituição Federal, estabelece regras de transição e dá outras
providências, com o intuito de fortalecer a sustentabilidade do sistema de
seguridade social, por meio do aperfeiçoamento de suas regras, notadamente
no que se refere aos benefícios previdenciários e assistenciais. A
realização de tais alterações se mostra indispensável e urgente, para que
possam ser implantadas de forma gradual e garantam o equilíbrio e a
sustentabilidade do sistema para as presentes e futuras gerações.
Introdução e questões demográficas.
2.
O
sistema de previdência social brasileiro está estruturado em três pilares: o
Regime Geral de Previdência Social - RGPS; os Regimes Próprios de
Previdência Social - RPPS, organizados pela União, Estados, Distrito Federal
e Municípios; e o Regime de Previdência Complementar, organizado em
entidades abertas, de livre acesso, e fechadas, destinado aos segurados já
filiados ao RGPS e aos RPPS.
3.
Como é do conhecimento de Vossa Excelência, as mudanças demográficas impõem
um grande desafio para o futuro da sociedade e, de modo particular, para a
previdência social. Nosso país vem passando por um processo acelerado de
envelhecimento populacional, em função da queda da taxa de fecundidade e do
aumento da expectativa de sobrevida que ocorreu, principalmente, por conta
das melhorias nas condições de vida da população.
4.
Em
perspectiva, é importante registrar que a expectativa de sobrevida da
população com 65 anos, que era de 12 anos em 1980, aumentou para 18,4 anos
em 2015. Nesse sentido, a idade mínima de aposentadoria no Brasil já deveria
ter sido atualizada.
Expectativa de sobrevida por faixa de idade (em anos)
Fonte: IBGE / Projeção da população de 2013. (*) Entre 1981
(1992) e 1990 (1997), as esperanças de vida ao nascer foram extraídas das
tábuas de mortalidade interpoladas a partir das tábuas construídas para os
anos de 1980 (1991) e 1991 (1998).
5.
As
projeções populacionais realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística – IBGE, mostram que em 2060 o Brasil terá 131,4 milhões de
pessoas em idade ativa – compreendida entre 15 e 64 anos de idade –
representando uma população menor do que os atuais 140,9 milhões de pessoas
nesta faixa etária.
Pirâmides Etárias: 1990 / 2010 / 2030 / 2060
Fonte: IBGE. Elaboração SPPS/MTPS.
6.
Nesse mesmo período, estima-se que o número de idosos com 65 anos ou mais de
idade crescerá 262,7%, alcançando 58,4 milhões em 2060. Ou seja, a evolução
demográfica aponta para uma maior quantidade de beneficiários do sistema,
recebendo benefícios por maior período de tempo, em contraponto com menor
quantidade de pessoas em idade contributiva, tornando imprescindível a
readequação do sistema de Previdência Social para garantir seu equilíbrio e,
consequentemente, a sua sustentabilidade no médio e longo prazo.
7.
Além da mudança demográfica,
algumas distorções e inconsistências do atual modelo devem ser enfrentadas,
as quais se destacam: regras para concessão e financiamento dos benefícios
rurais; readequação dos benefícios assistenciais; a persistência de regimes
específicos para algumas categorias; e a disparidade das regras que regem o
RGPS e o RPPS.
8.
Todas essas propostas de alteração, e suas justificativas, serão
apresentadas a seguir. Contudo, antes disso, é importante reforçar que a
presente proposta de Emenda tem como um dos seus alicerces a proteção dos
direitos adquiridos (seja daqueles segurados que já se encontram em gozo de
benefício, seja daqueles que já reuniram os requisitos para a eles fazer
jus), bem como a criação de regras transitórias claras, de sorte a
resguardar, o máximo possível, expectativas de direitos e situações mais
próximas da consolidação.
Da preservação do
direito adquirido e das regras de transição.
9.
A proposta de
Emenda não afeta os benefícios já concedidos e os segurados que, mesmo não
estando em gozo de benefícios previdenciários, já preencheram os requisitos
com base nas regras atuais e anteriores, podendo requerê-los a qualquer
momento, inclusive após a publicação da presente Emenda.
10.
No mesmo
sentido, estão previstas amplas e protetivas normas de transição, as quais
serão aplicáveis sempre para homens que tenham 50 anos ou mais, e mulheres
que tenham 45 anos ou mais, na data da promulgação da emenda, em todos os
casos. Assim, as expectativas dos segurados com idades mais avanças são
consideradas na proposta da Emenda. Observado esse primeiro requisito, estão
previstas as seguintes regras transitórias:
10.1. Estão mantidos
direitos às aposentadorias por idade (para RGPS e RPPS) e tempo de
contribuição (para o RGPS) com base nas regras anteriores, com o
recolhimento de tempo adicional de contribuição de 50% (“pedágio”),
calculado sobre o tempo que faltaria para atingir o tempo de contribuição
necessário na data da promulgação da Emenda.
10.2. Para os servidores
públicos ingressados até 16/12/1998, a Emenda prevê a redução da idade
mínima de 60 anos para homens, e 55 anos para mulheres, em 1 dia para cada
dia de contribuição que exceder ao tempo necessário (35 anos para homens, e
30 para mulheres).
10.3. Para os policiais,
fica garantida a aposentadoria com idade mínima de 55 anos para homens e 50
para mulheres, comprovando 30 e 25 anos de contribuição, respectivamente, e
20 anos de atividade de natureza estritamente policial, e cumprido o
pedágio.
10.4. Fica, por meio da
proposta de Emenda, mantida a integralidade para a aposentadoria do servidor
ingressado até 31/12/2003. Para o servidor que ingressou a partir de
01/01/2004 e antes da criação do respectivo fundo de previdência
complementar, se for o caso, para fins de cálculo considerar-se-á a média
das contribuições, sem limitação ao teto do RGPS. Finalmente, para os
ingressados após criação do fundo de previdência complementar,
considerar-se-á para fins de cálculo a média das contribuições, limitadas ao
teto do RGPS.
10.5. No que se refere à
pensão por morte para os dependentes dos servidores ingressados antes da
instituição do fundo de previdência complementar de cada Ente Federativo,
mantém-se a base de cálculo considerando a totalidade dos proventos
recebidos na data do óbito, até o limite máximo do RGPS, acrescido de 70% da
parcela que ultrapassar esse limite.
10.6. Para os titulares de
mandatos eletivos, com relação à transição, lei própria de cada Ente
Federativo regulará as regras de transição para os diplomados até a data de
promulgação da Emenda.
10.7. Em relação aos
professores, tanto vinculados ao RGPS, quanto aos RPPS, restou garantida a
aposentadoria com idade mínima de 55 anos para homens e 50 para mulheres,
comprovando 30 e 25 anos, respectivamente, de atividade de magistério na
educação infantil e no ensino fundamental e médio, e cumprido o pedágio.
10.8. Aos empregados,
contribuintes individuais e avulsos rurais que tenham contribuído
exclusivamente como trabalhadores rurais, fica mantida, para a aposentadoria
por idade, a idade mínima reduzida em 5 anos (60 anos para homens, e 55
anos para mulheres), observados os demais requisitos e cumprido o pedágio.
10.9. Aos segurados
especiais que exerçam, na data da promulgação da Emenda, atividade em regime
de economia familiar, fica mantida a aposentadoria por idade no valor do
salário mínimo, com idade mínima de 60 anos para homens e 55 anos para
mulheres, desde que comprovem 180 meses de atividade rural e recolham um
período adicional de efetivas contribuições, equivalente a 50% do tempo que
faltaria, na data da emenda, para atingir o tempo de atividade rural
exigido.
10. 10. Por fim, fica
mantido direito à conversão de tempo exercido em condições especiais
anteriormente à data da promulgação da Emenda em tempo comum, observadas as
regras até então vigentes.
11.
A proposta
prevê ainda o reconhecimento, com base na legislação vigente na época do
exercício da atividade, do tempo atividade rural do segurado especial,
exercido no período anterior a data da promulgação da Emenda.
Das propostas de
alteração
Do estabelecimento de
uma idade mínima de aposentadoria.
12.
O
primeiro grande objetivo da reforma é o estabelecimento de uma idade mínima
obrigatória para aposentadoria voluntária de homens e mulheres, aplicável
tanto ao RGPS como aos RPPS.
13.
Além da
necessidade de adequação dos requisitos para a aposentadoria por força da
mudança das características demográficas do Brasil, já detalhadas acima,
esta elevação também tem como objetivo a convergência dos critérios
previdenciários brasileiros para os padrões internacionais, sobretudo, em
comparação com países que já experimentaram a transição demográfica em sua
plenitude.
14.
É relevante
destacar que a legislação previdenciária brasileira previa idade mínima de
55 anos para a aposentadoria por tempo de serviço, até sua supressão pela
Lei 4.130/62. Nesse período – início da década de 1960, a expectativa de
vida do brasileiro estimada pelo IBGE era de aproximadamente 48 anos, 27,5
anos inferior a atual expectativa de vida.
15.
Considerando a experiência internacional, o Brasil se enquadra entre os
países que possuem as mais baixas idades médias de aposentadoria. A título
de ilustração, atualmente a idade média de aposentadoria para homens no
Brasil é de 59,4 anos enquanto a média nos países da Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE é de 64,6 anos. Em países com
o envelhecimento populacional em estágio mais avançado que o nosso, a média
já supera os 65 anos.
Idade mínima de aposentadoria nos Países da OCDE
Fonte:
OCDE (2012)
16.
A
legislação do RGPS prevê ainda hoje a aposentadoria exclusivamente por tempo
de contribuição, sem exigência de idade mínima. Segundo dados da Associação
Internacional de Seguridade Social (AISS), existem apenas outros 12 países
(Equador, Iraque, Irã, Síria, Arábia Saudita, Iêmen, Argélia, Itália, Egito,
Bahrein, Hungria e Sérvia) que possuem ou possuíram benefício similar à
aposentadoria por tempo de contribuição. Esta aposentadoria contribui para
que a idade média de aposentadoria no Brasil seja baixa quando comparada ao
padrão internacional. Em 2015, enquanto a média de idade das aposentadorias
por idade foi de 60,8, a das aposentadorias por tempo de contribuição foi de
54,7.
Idades médias na concessão de aposentadorias por idade
e
por tempo de contribuição – 1995 a 2015
Fonte: DATAPREV, SINTESE.
17.
Um
dos argumentos para a manutenção da aposentadoria por tempo de contribuição
é o de que alguns trabalhadores ingressam no mercado de trabalho muito
jovens e que, portanto, contribuem por mais tempo, expostos a maior desgaste
pela atividade laboral, devendo ser compensados por isso.
18.
Esse argumento, contudo, deve ser relativizado, pois a experiência
brasileira vem demonstrando que os trabalhadores que conseguem atingir 35
anos de contribuição mais cedo são justamente aqueles que são mais
qualificados e ocupam posições com maior remuneração e melhores condições de
trabalho, possuindo maior estabilidade ao longo de sua vida laboral. Os
trabalhadores menos favorecidos tendem a entrar mais cedo no mercado de
trabalho, mas submetidos a um nível maior de informalidade, além de sofrerem
mais com a sua instabilidade. Assim, os trabalhadores de menor renda acabam
se aposentando por idade, benefício que requer menos tempo de contribuição.
19.
Paralelamente, o tempo de contribuição é um fator relevante, não como
critério exclusivo de aquisição do direito à aposentadoria, mas para fins de
cálculo do benefício, estimulando-se o maior tempo de contribuição para
recebimento de um benefício de maior valor. Assim, sem prejuízo de fixar uma
idade mínima para concessão do benefício, a proposta de Emenda mantém o
tempo de contribuição como relevante critério para apuração do valor do
mesmo.
Do aperfeiçoamento dos regimes próprios de
previdência social: convergência das regras previdenciárias e aumento do
controle.
20.
No
que se refere aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), cabe
destacar que a preocupação com o equilíbrio financeiro e atuarial levou a
melhoria na sua organização, regulação e supervisão, a partir das Emendas
Constitucionais nº 20, de 1998, e nº 41, de 2003.
21.
No
entanto, desequilíbrios históricos dos RPPS, oriundos de períodos
anteriores, e a manutenção de regras que demandam aperfeiçoamento, de sorte
a proporcionar oferta de proteção previdenciária aos servidores públicos que
não onerem excessivamente o conjunto da sociedade, indicam a necessidade de
nova revisão desses sistemas.
22.
Na
União, nos Estados e no Distrito Federal, a relação entre o número de
servidores ativos e os aposentados e pensionistas está próxima de 1,
demonstrando grande desequilíbrio entre as receitas de contribuições e as
despesas com o pagamento de benefícios de seus respectivos RPPS. Em 2015, os
RPPS da União e dos Estados/DF registraram deficit de R$ 72,5 bilhões e R$
60,9 bilhões, respectivamente.
23.
A
Emenda Constitucional nº 20, de 1998 iniciou um processo de alteração
constitucional com o objetivo de promover gradualmente a convergência das
principais regras do RGPS com as dos RPPS. Nesse sentido, foi inserida no
próprio texto constitucional a aplicação subsidiária aos servidores das
regras do RGPS (§ 12 do art. 40 da Constituição Federal). Além disso, desde
então, o caráter contributivo e o equilíbrio financeiro e atuarial são
princípios constitucionais tanto dos RPPS, quanto do RGPS.
24.
A
Emenda nº 41, de 2003 acabou com a integralidade entre servidores ativos e
inativos e estabeleceu a regra geral de cálculo de proventos dos servidores
com base na média de contribuições, semelhante à aplicável aos segurados do
RGPS. Foi também autorizada a criação de fundos de previdência complementar
pelos Entes Federativos, permitindo, nesse caso, a limitação do valor dos
benefícios ao limite máximo do RGPS.
25.
A
presente proposta iguala os critérios de idade mínima, tempo mínimo de
contribuição e critérios de cálculo das aposentadorias e pensões para os
servidores civis vinculados aos RGPS e RPPS.
26.
Além de modificações nas regras relativas aos benefícios previdenciários
devidos pelos RPPS, a proposta de Emenda busca fortalecer o modelo de
regulação e supervisão dos RPPS instituído pela Lei nº 9.717, de 1998. A
gestão da Previdência Social depende de planejamento de longo prazo, como
política pública de Estado de interesse nacional, cuja formulação e execução
perpassam por diferentes governos e que não pode ter sua sustentabilidade
ameaçada por problemas conjunturais e locais, que afetam a estabilidade de
toda a seguridade social.
27.
Nesse sentido, a proposta prevê a edição de uma lei que estabelecerá regras
gerais de organização e funcionamento dos RPPS em âmbito nacional, voltadas
a garantir a responsabilidade na gestão previdenciária, criando mecanismos
de proteção dos recursos vinculados aos fundos previdenciários.
28.
Outro ponto a ser destacado é a recente instituição, pela União e por alguns
poucos Estados, da previdência complementar para os servidores públicos,
autorizada pela Emenda Constitucional nº 41/03. Trata-se de uma das mais
eficientes medidas para garantia do equilíbrio financeiro e atuarial dos
RPPS, razão pela qual é necessário promover alterações que conduzam os
demais entes federativos a instituírem a previdência complementar, e a
consequente limitação do valor máximo dos benefícios.
Das alterações nas aposentadorias especiais do RGPS e
RPPS.
29.
A
reforma proposta ainda extingue as aposentadorias especiais para servidores
sujeitos à atividade de risco, bem como para professores de ensino infantil,
fundamental e médio. Essas categorias hoje têm direito à aposentadoria após
30 anos de contribuição, para homens, e 25 anos de contribuição, para
mulheres, sem idade mínima.
30.
Em
relação aos servidores da carreira de magistério, é relevante destacar que a
aposentadoria antecipada dos professores afeta de forma mais significativa
os RPPS dos Estados, Distrito Federal e Municípios, nos quais a carreira do
magistério representa, em média, entre 20% e 30% do quadro de pessoal total,
dos quais entre 80% e 90% são mulheres.
31.
Em
relação às aposentadorias especiais, a flexibilização das regras gerou
situações de desigualdade entre os trabalhadores, além da diminuição de
receitas (menor período contributivo) e aumento de despesas (antecipação e
maior período de pagamento de benefícios). Cabe mencionar que em muitos
Estados e Municípios a aposentadoria especial (magistério, policiais e
outras) já é a regra, e não mais a exceção. Desse modo, medidas que elevem o
tempo de contribuição para estes servidores públicos se fazem necessárias
para dar sustentabilidade aos planos previdenciários e, ao mesmo tempo,
garantir a execução de outras políticas públicas de responsabilidade dos
Estados e Municípios.
32.
Também será extinta a aposentadoria especial do professor vinculado ao RGPS,
proposta coerente com a mencionada aproximação dos regimes.
33.
A
proposta de Emenda, por outro lado, mantém duas modalidades de aposentadoria
especial, tanto para o RGPS como para os RPPS: a dos segurados com
deficiência (instituída recentemente pela Lei Complementar nº 142, de 2013)
e a dos segurados cujas atividades sejam exercidas sob condições especiais
que efetivamente prejudiquem a saúde, vedada a caracterização por categoria
profissional ou ocupação. Porém, é estabelecido que a redução na idade e no
tempo de contribuição para essas aposentadorias especiais estará limitada a,
no máximo 10 e 5 anos, respectivamente, conforme estabelecido em lei
complementar.
34.
Nesse sentido, é importante lembrar que a aposentadoria especial por
exercício de atividades “insalubres” originalmente exigia idade mínima de 50
anos (art. 31 da Lei n° 3.807, de 1960 - Lei Orgânica da Previdência Social
- LOPS), a qual foi suprimida pela Lei nº 5.440-A/1968. Passados cerca de 50
anos, além do expressivo aumento da expectativa de sobrevida da população
brasileira, também ocorreu melhoria nas condições do ambiente de trabalho, o
que justifica a reintrodução de um referencial de idade mínima para essas
aposentadorias.
Da igualdade de gênero.
35.
Outro ponto central da reforma é igualar os requisitos de idade e tempo de
contribuição para homens e mulheres. Cabe destacar que, atualmente, a
expectativa de vida ao nascer das mulheres é cerca de 7 anos superior à dos
homens, e as mesmas ainda têm o direito de se aposentar com cinco anos a
menos, tanto na aposentadoria por idade, quanto na por tempo de
contribuição, combinação essa que resulta na maior duração dos seus
benefícios.
36.
A
justificativa de tal diferenciação no passado era a concentração da
responsabilidade pelos afazeres domésticos nas mulheres (“dupla jornada”), e
ainda a maior responsabilidade com os cuidados da família, de modo
particular, em relação aos filhos.
37.
Ocorre que, ao
longo dos anos, a mulher vem conquistando espaço importante na sociedade,
ocupando postos de trabalho antes destinados apenas aos homens. Hoje, a
inserção da mulher no mercado de trabalho, ainda que permaneça desigual, é
expressiva e com forte tendência de estar no mesmo patamar do homem em um
futuro próximo. Segundo a PNAD 2014, 40,6% do contingente de ocupados que
contribuem para a Previdência Social são mulheres. Os novos rearranjos
familiares, com poucos filhos ou sem filhos, estão permitindo que a mulher
se dedique mais ao mercado de trabalho, melhorando a sua estrutura salarial.
Proporção de contribuintes e mulheres no total de
contribuintes para a
Previdência Social – 2001 a 2014
Fonte:
PNAD/IBGE. Vários anos. Elaboração: CGEPR/DRGPS/SPPS/MTPS
38.
Ainda de
acordo com a PNAD, o rendimento da mulher, que chegou a representar apenas
66% do rendimento dos homens em 1995, aumentou ao longo dos anos, alcançando
81% do rendimento dos homens em 2014. Ao olhar essa questão de uma forma
prospectiva, é possível perceber que a tendência é que essa diferença
remanescente se reduza ainda mais. Em outros termos, a razão de rendimento
entre as mulheres de 14 a 23 anos em relação aos homens é de 99%, indicando
que, no futuro, a diferença de rendimento entre os gêneros deverá continuar
sendo reduzida substancialmente.
Razão do Rendimento por Hora de Todos os Trabalhos entre
Mulheres e Homens
Fonte:
PNAD/IBGE. * A PNAD não foi coletada em 2000 e 2010, devido à realização do
Censo do IBGE.
39.
Embora ainda
se identifique diferença de tratamento da mulher no mercado de trabalho
brasileiro, é importante considerar a mudança acelerada e gradativa dessa
realidade. Em relação aos afazeres domésticos, por exemplo, existe
evidência de que a melhora da oferta educacional na primeira infância
contribuiu para a redução do número de mulheres que apenas cuidam das
tarefas domésticas. Com efeito, segundo dados da PNAD, o contingente de
mulheres que se dedicam aos afazeres domésticos de 15 a 29 anos de idade
caiu de 88,2% para 84,6% entre 2004 e 2014. Mais do que isso, o número médio
de horas semanais dedicadas a essas atividades diminuiu de 23,0 para 20,5
horas no mesmo período.
40.
Outra
justificativa para o diferencial de idade em favor das mulheres era a baixa
proteção social de seus vínculos trabalhistas. Observa-se, porém, que a
cobertura previdenciária das mulheres entre 16 e 59 anos aumentou
substancialmente nas últimas décadas, saltando de 60,8% em 1995 - quando
para os homens era de 67,0%, - para 72,6% em 2014, igualando-se, pela
primeira vez na série histórica, aos homens.
41.
Cabe
esclarecer que o padrão internacional atual é de igualar ou aproximar
bastante o tratamento de gênero nos sistemas previdenciários. A diferença de
5 anos de idade ou contribuição, critério adotado pelo Brasil, coloca o país
entre aqueles que possuem maior diferença de idade de aposentadoria por
gênero.
Fonte: OECD (dados 2012); MTPS; e OISS (2012): La situación
de los adultos mayores en la Comunidad Iberoamericana
42.
Desse modo, mostra-se necessário realinhar a política previdenciária de
forma a equiparar as regras de acesso para homens e mulheres, observando-se
uma regra de transição mais gradual para as mulheres, como já exposto acima.
Das regras previdenciárias do trabalhador rural.
43.
No que
concerne à aposentadoria rural, cumpre mencionar que a regra atual prevê as
idades mínimas de 60 anos para homens e 55 anos para mulheres, uma redução
de 5 anos de idade em relação à aposentadoria do trabalhador urbano. Tal
discriminação se justificava, à época, pelas adversas condições de vida e
trabalho desse grupo, que exerce atividade tipicamente braçal, exposto às
intempéries e, no passado, com grande dificuldade de acesso a serviços
públicos básicos.
44.
Outra razão
importante é a predominância do trabalho informal, que reduz o rendimento
médio do trabalhador rural, quando comparado à média dos trabalhadores
urbanos. A solução encontrada foi a criação, para os trabalhadores rurais
que exercem sua atividade em regime de economia familiar, de um sistema
contributivo diferenciado para possibilitar o acesso à rede de proteção
social, definido na própria Constituição Federal.
45.
Importante
destacar que as regras protetivas do trabalhador rural anteriores à
Constituição Federal de 1988 estabeleciam o teto das aposentadorias em meio
salário mínimo para o público beneficiário do FUNRURAL e o valor das pensões
era limitado a 30% do salário mínimo de maior valor no País, o que diminuía
o déficit específico do trabalho rural, mesmo com arrecadação reduzida.
Ademais, o benefício era concedido apenas para o indivíduo considerado chefe
da família.
46.
O atual modelo
de contribuição do trabalhador rural gera apenas 2% da arrecadação
previdenciária total, tornando a relação entre as contribuições e despesas
com os benefícios rurais altamente deficitária.
Resultado da Previdência Social Urbana e Rural
(Em R$ bilhões nominais)
Fonte:
Fluxo de Caixa do INSS
47.
Outrossim,
pelas regras atuais, o segurado especial não precisa comprovar recolhimentos
previdenciários caso não comercialize sua produção: basta provar que
trabalhou 15 anos em atividade rural, por meio de início de prova material
(notas de produtor rural, declaração de sindicato, documentos pessoais dos
quais conste a ocupação rurícola, dentre outros), corroborada por prova
testemunhal.
48.
A
desnecessidade de efetivas contribuições, e esta forma de comprovação do
trabalho rural, têm resultado em um número muito elevado de concessões de
aposentadorias rurais, bem como o reconhecimento de tempo de trabalho rural
sem contribuições para outros benefícios urbanos.
49.
Finalmente, a
forma de comprovação da atividade rural e sua extensão para todos os membros
do grupo familiar, entre outras causas, dificulta o reconhecimento do
direito do segurado pelo INSS, promovendo uma excessiva e crescente
judicialização dessa modalidade de benefício. Em 2015, 30,2% das
aposentadorias rurais foram concedidas por força de decisões judiciais, o
que reforça a necessidade de aperfeiçoamento da legislação previdenciária no
que se refere ao trabalho rural, sobretudo em relação ao segurado especial.
Participação percentual da quantidade de benefícios rurais
concedidos por via judicial sobre o total da concessão rural, segundo os
principais grupos de espécies – 2005 a 2015
Fonte:
SPPS / Sinteseweb
50.
Portanto, a
melhoria das condições de vida e trabalho nas áreas rurais, o aumento da
expectativa de vida de homens e mulheres, e o desequilíbrio entre
arrecadação e despesas com benefícios rurais, justificam a alteração das
regras para esses trabalhadores, especialmente o aumento da idade mínima e a
forma de contribuição, com a substituição da contribuição atual sobre a
comercialização.
51.
A proposta é
igualar a idade mínima dos trabalhadores urbanos e rurais, bem como
instituir uma cobrança individual mínima e periódica para o segurado
especial, substituindo o modelo de recolhimento previdenciário sobre o
resultado da comercialização da produção. Propõe-se a adoção de uma alíquota
favorecida sobre o salário mínimo, adequada à realidade econômica e social
do trabalhador rural.
52.
A modificação
na forma de contribuição busca não apenas reduzir parcialmente o
desequilíbrio entre as receitas e as despesas da previdência rural, mas
também racionalizar e facilitar a comprovação do trabalho rural, evitando a
judicialização excessiva desse benefício, como já exposto. Cada segurado
especial, individualmente, terá que comprovar o recolhimento previdenciário
mínimo como exigência para o reconhecimento do exercício de atividade rural,
de forma semelhante aos demais segurados do RGPS, não sendo suficiente
apenas comprovar o exercício do trabalho rural.
53.
Importante
destacar que essa alteração de sistemática de contribuição do segurado
especial se dará gradualmente, por meio de uma transição do modelo
contributivo, sem afetar o reconhecimento do período de atividade rural
anterior à data de promulgação da Emenda, com base na legislação então
vigente.
Da pensão por morte.
54.
No que tange
às pensões por morte, cumpre destacar que essa é a terceira modalidade de
benefício mais dispendiosa no RGPS, representando 24,2% do total das
despesas em 2015. Esta considerável participação decorre da falta de
dispositivos legais limitando a concessão desses benefícios, parcialmente
mitigada pela entrada em vigor da Lei 13.135, de 2015, como ocorre na maior
parte dos outros países, em relação aos requisitos de tempo mínimo de
contribuição (carência), duração dos benefícios, taxa de reposição
(proporção entre o que se recebe na atividade, com o que será pago na
inatividade) e acumulação com outros benefícios previdenciários.
55.
Em relação ao
cálculo das pensões por morte, em grande parte dos regimes previdenciários o
valor do benefício é dividido em cotas, considerando o número de
dependentes, as quais muito frequentemente não são reversíveis ou, mesmo
quando o são, não necessariamente garantem o valor integral a que teria
direito o beneficiário falecido quando em vida. Essa sistemática é adotada
por 82% de um total de 132 países analisados, segundo estudo do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA.
56.
Destaca-se
também a ausência de regras no Brasil que vedem à cumulação da pensão por
morte com outros benefícios. Em 2014, 2,4 milhões de beneficiários
acumulavam aposentadoria e pensão, sendo que 70,6% desses situam-se nos três
décimos de maior rendimento domiciliar per capita brasileira, denotando a
falta de progressividade desse benefício. O percentual de pensionistas que
acumulavam pensão e aposentadoria cresceu de 9,9%, em 1992, para 32,4%, em
2014.
Quantidade de beneficiários que acumulam aposentadoria e
pensão,
segundo a faixa etária – 2014 – Em milhares
Fonte:
PNAD 2014. Elaboração DRGPS/SPPS/MTPS.
57.
Desse modo,
para melhor estruturar a pensão por morte no sistema de previdência
brasileiro é necessário atualizar conceitualmente os princípios que norteiam
o reconhecimento do direito ao benefício, de forma a compatibilizá-lo com a
realidade da sociedade brasileira e com as melhores práticas internacionais.
A proposta inclui a revisão das regras de cálculo de seu valor, a extinção
da reversibilidade das cotas e vedação de acúmulo de pensão com
aposentadoria, em complemento às alterações iniciadas pela Lei nº 13.135, de
2015, resultado da conversão da Medida Provisória nº 664, de 2014.
Do benefício
assistencial de prestação continuada.
58.
Na busca da
racionalidade do sistema de seguridade social brasileiro, as mudanças na
previdência social ora propostas demandam também a revisão do benefício
assistencial de prestação continuada (BPC) de forma a não gerar incentivos
inadequados, com a consequente migração do sistema previdenciário, que exige
contribuição, para o assistencial, desequilibrando a seguridade social.
59.
Atualmente o
BPC é um benefício assistencial mensal no valor de um salário mínimo,
oferecido a pessoas que tenham renda familiar per capita mensal inferior a ¼
do salário mínimo e que sejam deficientes ou tenham mais de 65 anos de
idade.
60.
Cabe destacar
que a idade mínima para os benefícios assistenciais tem diminuído ao longo
do tempo, apesar do aumento de expectativa de sobrevida dos idosos. Em 1974,
a expectativa de sobrevida para quem tinha 70 anos (idade de elegibilidade
ao benefício de renda mensal vitalícia) era de 8,5 anos de vida. Em 2011, a
expectativa de sobrevida para quem tinha 65 anos era de 17,8 anos, e
atualmente já chega a 18,4 anos de vida, segundo dados do IBGE.
61.
Além disso, a
idade mínima requerida para o BPC, para ambos os sexos, está igual à
requerida para a aposentadoria por idade, no caso de homens, distorção que,
conforme dito anteriormente, resulta em desincentivo para que determinada
camada da população contribua para o sistema de previdência social. A
proposta de Emenda aumenta a idade mínima do beneficiário do BPC de 65 anos
para 70 anos de idade.
62.
Outra medida
indispensável é a diferenciação entre o piso dos benefícios previdenciários
e assistenciais. Na maioria dos países da OCDE o valor do benefício
assistencial não é vinculado ao respectivo salário mínimo, representando, em
média, 45% do seu valor.
63.
Um argumento a
favor da vinculação do salário mínimo no Brasil é que seu valor é baixo em
relação aos países da OCDE, tornando esse tipo de comparação
desproporcional. Cabe destacar, porém, que o valor do benefício pago deve
levar em conta a renda média da população de cada país. Dessa forma, uma
comparação mais adequada é calcular o valor pecuniário do benefício
assistencial em relação ao PIB per capita de cada país. Nesse sentido, o
valor do BPC em relação ao PIB per capita brasileiro é 33% enquanto que a
média da OCDE é 19,2%, demonstrando que o Brasil se destaca por pagar
valores mais elevados. Sendo assim, o valor pago pelo BPC deve ter alguma
diferenciação do piso previdenciário, sobretudo quando o salário mínimo se
encontra no pico da sua série histórica.
Outras questões relevantes e considerações finais.
64.
A proposta
também sugere a adoção de uma fórmula que automaticamente adequará as regras
de benefícios previdenciários e assistenciais às mudanças demográficas
futuras, garantindo perenidade à reforma proposta, de forma transparente e
objetiva. Aumentando a expectativa de vida da população, será feito um
ajuste automático nas idades mínimas necessárias para o recebimento de
aposentadorias e benefícios assistenciais.
65.
Ressalta-se
mais uma vez que as mudanças ora propostas respeitam os direitos adquiridos
e terão impactos graduais e crescentes sobre a previdência e a economia.
Ademais, ainda que a reforma ora proposta tenha efeitos plenos apenas no
longo prazo, espera-se que a melhora no cenário econômico decorrente da
aprovação da mesma se dê no curto prazo, com efeito positivo na política
fiscal, possibilitando a queda das taxas de juros de longo prazo e
estimulando o investimento e a geração de emprego.
66.
É proposta
ainda a transferência da competência para processar e julgar as causas
previdenciárias decorrentes de acidente do trabalho da Justiça Estadual para
a Justiça Federal. Assim, a Justiça Federal se torna competente para
conhecer de todas as demandas de natureza previdenciária.
67.
Também é
transferida para a lei ordinária a previsão das hipóteses em que a Justiça
Estadual pode julgar demandas em comarcas que não são sede da Vara Federal.
A previsão da competência delegada à Justiça Estadual se justificava em um
período em que existiam poucas varas federais, cenário que sofreu profunda
alteração nas últimas décadas. De 1966 a 2014 foram criadas 970 varas
federais, 5 Tribunais Regionais Federal, os Juizados Especiais Federais, as
Turmas Recursais e as Turmas Regionais e Nacional de Unificação. Portanto,
considerando a mudança e a expansão da Justiça Federal nas últimas décadas,
lei ordinária poderá alterar, no futuro, as regras atuais que regem a
matéria, previstas na Lei 5.010 de 1966.
68.
Em suma, as
linhas mestras da proposição estão descritas a seguir:
a)
Preservação do
direito adquirido e proteção da expectativa de direito com regras claras de
transição para homens com mais de 50 anos e mulheres com mais de 45 anos;
b)
Uniformização
do tempo de contribuição e idade exigidos para a aposentadoria voluntária,
com elevação da idade mínima;
c)
Extinção das
aposentadorias especiais das atividades de risco e dos professores;
d)
Aplicação
obrigatória, aos RPPS, do teto de benefícios do RGPS;
e)
Adoção de
mesma regra de cálculo e reajustamento dos proventos de aposentadorias e das
pensões em todos os regimes;
f)
Previsão de
valor inicial de pensão diferenciado conforme número de dependentes;
g)
Irreversibilidade de cotas individuais de pensão a todos os regimes;
h)
Vedação de
acúmulo de pensão por morte com aposentadoria por qualquer beneficiário ou
de duas pensões por morte, pelo beneficiário cônjuge ou companheiro,
oriundas de qualquer regime previdenciário;
i)
Harmonização
do rol de dependentes de todos os regimes de previdência social; e
j)
Vedação do
cômputo de tempo ficto para concessão de aposentadoria também no âmbito do
RGPS.
69.
Essas são,
Excelentíssimo Senhor Presidente, as razões que justificam a elaboração da
Proposta de Emenda Constitucional que ora submeto à Vossa elevada
apreciação.
Respeitosamente,
Respeitosamente,
Henrique de Campos Meireles
Ministro de Estado da Fazenda
