EMI 00046 2009 MINC MP MF MJ

 Brasília, 02 de dezembro de  2009

 

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

 

1.                     Temos a honra de submeter à elevada consideração de Vossa Excelência o anexo Projeto de Lei, que institui o Programa de Fomento e Incentivo à Cultura - PROCULTURA - com a finalidade de estimular, captar e canalizar recursos para programas, projetos e ações culturais que concretizem os princípios constitucionais estabelecidos nos artigos 215 e 216, em especial, da Constituição Federal, complementando os programas e ações financiadas pelo Tesouro Nacional, reformando, aprimorando, fortalecendo e democratizando os instrumentos normativos vigentes e dando outras providências relativas ao desenvolvimento das políticas públicas de cultura no País.

2.                     Esse Projeto de Lei é resultado de intenso esforço técnico, político e administrativo, desenvolvido pelos Ministérios da Cultura, da Fazenda, do Planejamento e da Justiça, e conta com as contribuições de representantes da sociedade civil, artistas, criadores, produtores, patrocinadores, gestores públicos e privados, dirigentes, fóruns e entidades culturais.

3.                     Nos 45 dias de consulta, foram recebidas 925 contribuições individuais e 757 coletivas, provenientes de 19 estados da federação. Destas, 443 contribuições sugeriram especificamente mecanismos para o fortalecimento do Fundo Nacional de Cultura - FNC e 369 o aprimoramento da renúncia fiscal. O Ministério da Cultura promoveu discussões em todas as regiões do País, e o próprio Ministro compareceu a 17 debates. 4. O Projeto recebeu também contribuições valiosas de outros órgãos e instituições do Estado brasileiro, os quais o aperfeiçoaram e o adequaram às características peculiares da organização administrativa do País e às necessidades de desenvolvimento da agenda social do Governo.

4.                     A presente Exposição de Motivos tem por objetivo demonstrar a necessidade de o Estado brasileiro promover um novo arranjo institucional, baseado em formas sustentáveis de financiamento e fomento às atividades culturais, considerando o reconhecimento da centralidade estratégica e do alargamento conceitual do campo da cultura para o processo de desenvolvimento humano e socioeconômico do País. 

5.                     Consideramos que o atual modelo de incentivo à cultura, balizado no Programa Nacional de Apoio à Cultura – PRONAC, tem-se mostrado insuficiente para atender à crescente amplitude de ações, direitos e necessidades culturais, praticadas e demandadas pela sociedade brasileira. Além disso, não logrou estabelecer a democratização do acesso à produção e fruição dos bens e serviços culturais, nem a sedimentação de uma infra-estrutura de equipamentos e serviços culturais em todo o País, conforme demonstrado em recentes pesquisas levadas a cabo pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e pelo corpo técnico deste Ministério.

6.                     De acordo com tais pesquisas, os números de exclusão da população às práticas, ao consumo e ao direito cultural revelam dados alarmantes, tais como: apenas 14% da população brasileira vai regularmente aos cinemas; 96% não freqüentam museus; 93% nunca foram a uma exposição de arte; 78% nunca assistiram a um espetáculo de dança; e  90% dos municípios do País não possuem cinemas, teatros, museus ou centros culturais.

7.                     Não obstante os esforços governamentais nos últimos anos terem elevado a participação percentual do Ministério da Cultura no orçamento da União e a melhoria da qualidade do gasto e da execução orçamentária pelo Ministério revelar uma maior participação desses recursos em investimentos finalísticos e uma melhor distribuição regional desses recursos, é fato que ainda permanece uma estrutura de fomento insuficiente e, pior, perversa, no sentido de que o arcabouço legal vigente é intrinsecamente concentrador em termos de decisão de investimento e de destinação a segmentos de atividade e regiões geográficas, provocando apropriação desproporcional dos recursos em certas áreas e déficit de controle social e legitimidade democrática nos fluxos decisórios.

8.                     O sistema legal de fomento vigente não estabeleceu enforcement necessário para a adequação dos recursos ao financiamento de políticas públicas democraticamente definidas. Nos cerca de dezessete anos de vigência do PRONAC, a contrapartida privada ao incentivo concedido não ultrapassou a média de 10%, apesar dos ganhos em termos de visibilidade das marcas e ganhos correlatos ligados a outras externalidades positivas de imagem e comercialização auferidas pelas empresas patrocinadoras e investidores culturais.

9.                     Além disso, outras formas de concentração predominam: apenas 3% dos proponentes captam em torno de 50% dos recursos oriundos dos incentivos; apenas 20% dos créditos aprovados efetivamente captam recursos; apenas 4 segmentos da produção cultural captam quase metade dos recursos, enquanto 30 outros segmentos, de importância estratégica para a cultura brasileira, captam apenas 14%; e os investimentos per capita dos recursos públicos incentivados concentram-se em 60% na Região Sudeste.

10.                   As informações disponíveis nas bases de dados do Ministério apontam a necessidade de regular as relações entre proponentes e patrocinadores e a própria concentração de recursos entre os proponentes, de modo a prevenir o estabelecimento de práticas de oligopólio na utilização de recursos incentivados. Nos últimos cinco anos, apenas um por cento dos proponentes conseguiram captar mais de meio por cento - cada um - dos recursos incentivados. No entanto, os recursos captados por este pequeno grupo representam mais de vinte por cento do total de recursos disponíveis.

11.                   Outra distorção flagrante é a utilização irrestrita de recursos tanto por instituições ligadas a órgãos públicos quanto a patrocinadores. Em ambos os casos, elas utilizam aproximadamente trinta por cento dos recursos disponíveis, embora representem apenas dois por cento do universo de proponentes.

12.                   Ao longo da vigência do PRONAC ocorreu uma prevalência assimétrica do mecanismo de incentivo baseado em incentivo fiscal sobre os demais, sem que os recursos orçamentários fossem incrementados e os meios de gestão do processo e de controle social do processo fossem instituídos, de modo a responder adequadamente à crescente abrangência das políticas culturais, à noção de direito à cidadania cultural, à pluralidade das manifestações da diversidade cultural brasileira e à estratégias de desenvolvimento e sustentabilidade da economia da cultura.

13.                   Frente ao exposto, e como resposta à necessidade de fortalecimento do FNC, o Ministério quer permitir a transferência direta de recursos desse Fundo para os Estados, Municípios e Distrito Federal, para co-financiamento de projetos culturais. Com isso, será possível descentralizar melhor os recursos, chegando até onde ele se faz mais necessário. O projeto de lei prevê que o repasse seja condicionado à existência, no governo estadual ou local, de um conselho em que a sociedade tenha representação de, no mínimo, 50%. Com isso, o cidadão vai poder fiscalizar se os recursos do PROCULTURA estão sendo correta e adequadamente aplicados.

14.                   O frágil perfil dos investimentos privados e a concentração econômica e territorial da indústria cultural e dos meios de comunicação de massa concorrem para o alto grau de distorções presentes no PRONAC. Tanto o co-patrocínio (entendido como real parceria público-privada) quanto o mecanismo do FICART e o advento do Vale Cultura são formas de incentivo que podem viabilizar uma nova aliança entre poder público e mercado, para a constituição de uma verdadeira economia da cultura no país. Com esse projeto, surgem novos estímulos ao investimento do setor privado, em harmonia, inclusive, com os modelos de financiamento à cultura no plano internacional.

15.                   A dificuldade em construir sustentabilidade nesse campo de atividade no País decorre, também, da desigualdade de acesso e da elitização do consumo cultural, da concentração econômica e geográfica da produção e difusão das obras, além da presença marcante e hegemônica de bens e conteúdos culturais produzidos fora do país, de que o Brasil é, atualmente, mais consumidor do que produtor.

16.                   O incentivo à cultura nasceu da percepção do potencial econômico inscrito no fortalecimento das chamadas indústrias criativas. A possibilidade de crescimento e geração de empregos, a partir do estímulo pelo poder público, buscou constituir um mercado produtor, em pleno processo de ampliação e consolidação. De outra parte, houve claro direcionamento à transferência de parte da responsabilidade pelo fomento cultural à iniciativa privada, fato revelado, no contexto histórico da criação do PRONAC, pela hegemonia de um pensamento que propugnava  a desincumbência do Estado em relação a suas responsabilidades em garantir, fomentar e regular os direitos da população à cultura.

17.                   O atual ordenamento do fomento à cultura pressupunha a parceria entre Estado e empresa privada como forma de alocar verbas para financiamento de atividades culturais, historicamente relegadas tanto por parte dos orçamentos públicos, como por ausência de interesse do investimento privado. Dessa forma, o investimento subsidiado revelou-se um mecanismo de patrocínio por meio de recursos das empresas que deveriam ser recolhidos diretamente aos cofres públicos, sem risco econômico. Se foram saudáveis num momento crítico de crise fiscal e ausência de políticas públicas estruturadas, as leis de incentivo fiscal não foram acompanhadas por sistemas eficazes de distribuição, formação, acessibilidade e equidade. De uma forma de canalização de recursos para a produção de projetos culturais, o sistema de incentivo fiscal, tal qual se encontra estruturado, foi, durante muito tempo, erroneamente confundido com a própria política cultural.

18.                   As leis de incentivo fiscal  mantêm parte da indústria cultural em andamento e são o maior suporte de algumas estruturas produtivas, mas não lograram, contudo, trazer densidade, equilíbrio e sustentabilidade. A permanência dos mecanismos é econômica e politicamente sensível, tendendo à sedimentação de resultados injustos e regional e socialmente desequilibrados, conforme demonstrado acima. As empresas apoiam as produções em troca de reconhecimento e prestígio para sua marca, procurando agregar-lhe valor e identidade a partir da distinção proporcionada pelo bem cultural.

19.                   A atratividade do modelo para os investidores, com um retorno garantido de 100% do investimento como ganho contábil e, com a possibilidade de lucro no empreendimento, aliado à absorção do mecanismo pelos campos setoriais - a partir do surgimento de empresas e técnicos especialistas na intermediação - projeta uma dependência ao instrumento que, dadas as condições relatadas, tem muito pouca probabilidade de ser substituído por um modelo de sustentabilidade, sem a alteração do marco normativo e regulatório que lhe dá base.

20.                   Se parte da produção é beneficiada com tal forma de investimento, torna-se premente a ação de aperfeiçoamento dos mecanismos que lhes dão vazão, para que não se levem em conta apenas aspectos formais e contábeis de propostas e projetos, mas conteúdos, justificativas, estratégias e contrapartidas que vão além do mero enquadramento formal à letra das leis de incentivo fiscal. A legitimidade e a aceitação social e política a tais mecanismos não são estáveis a qualquer custo, dependem da conquista de legitimidade e da apresentação de impactos positivos em relação aos bens culturais e à dinamização da economia da cultura, que possam ser apropriados, ainda que simbolicamente, por toda a sociedade, e não apenas pelos agentes envolvidos.

21.                   Por outro lado, um novo ciclo de desenvolvimento e regulação social requer a pró-atividade do Estado democrático, como instituição que garanta e promova a revisão e os procedimentos que democratizem o acesso aos fundos, a definição de critérios de política cultural, maior aporte de verba pública diretamente fomentada, com o crivo de especialistas independentes e a otimização de escala de valores percentuais pelos quais a empresa, e não apenas o Estado e o contribuinte, arque com todos os recursos envolvidos na veiculação de sua marca e na viabilização do empreendimento cultural.

22.                   A mudança no ordenamento legal que ora propomos baseia-se em valores e objetivos refletidos e democraticamente discutidos pela sociedade brasileira e é marcada pelo amadurecimento das políticas públicas e dos agentes da cultura brasileira. Nesse sentido, consideramos:

- que o Brasil foi um dos protagonistas da formulação e aprovação da "Convenção para a Proteção e a Promoção da Diversidade das Expressões Culturais", lançada pela UNESCO - Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura - em 2005 e ratificada pelo Congresso Nacional em 2006, comprometendo-se com a implementação de políticas públicas de acesso à cultura, de proteção aos grupos e manifestações culturais mais vulneráveis às dinâmicas econômicas excludentes;

- a necessidade de desconcentrar os investimentos públicos em cultura, superando desigualdades sociais, disparidades regionais e segmentos sociais e identitários historicamente desconsiderados em termos de apoio, investimento e interesse comercial;

- que o Estado brasileiro deve fomentar o pluralismo das manifestações culturais, coibir os efeitos de atividades que debilitam e ameaçam valores, expressões e direitos de grupos de identidade, investindo na promoção da eqüidade e universalização do acesso à cultura, estimulando a diversidade e valorizando o capital simbólico, através do fomento à sua expressão;

- que os indicadores de acesso a bens e equipamentos culturais no Brasil refletem historicamente uma grande concentração em regiões, territórios e segmentos sociais, alijando grande parte da população de seus direitos culturais;

- que o acesso universal à cultura deve se traduzir no estímulo adequado à criação, democratização das condições de produção, oferta de formação, expansão dos meios de difusão, ampliação das possibilidades de fruição, intensificação das capacidades de preservação do patrimônio e estabelecimento de livre circulação de valores e expressões culturais;

- que a cultura é espaço de inovação e expressão da criatividade brasileira, da valorização e diferenciação de marcas, bens e serviços e parte constitutiva do novo cenário de desenvolvimento socioeconômico justo, sustentável e equilibrado, apoiando de forma qualitativa o crescimento da economia do país;

- que as novas tecnologias e a convergência digital proporcionam possibilidades e exigem atualizações nas formas e fluxos de experimentação e expressão culturais, gerando novas oportunidades de uso criativo e simbólico desses instrumentos;

- que o Estado deve atuar como fomentador e regulador das atividades, bens e serviços culturais, pois uma nação democrática e plural precisa contar com o papel indutor e estratégico do poder público para estabelecer, promover e zelar pelo cumprimento de regras justas para a distribuição dos recursos coletivos;

- que o Estado deve reconhecer e apoiar práticas, conhecimentos e tecnologias compartilhadas pela sociedade, promovendo o direito à autodeterminação e liberdade de escolha e expressão de indivíduos e grupos;

- que a necessidade de diversificar e fortalecer as fontes de financiamento das políticas culturais, superando as limitações do orçamento público e a centralidade de mecanismos baseados em incentivo fiscal, contribui para o direcionamento eqüitativo do investimento público e suas sustentabilidade e efetividade;

- que é premente a necessidade de integrar o funcionamento e articular os marcos regulatórios dos mecanismos de incentivo fiscal e de arrecadação e aplicação de fundos de apoio à cultura nos diversos níveis da federação;

- que é necessário implantar modelos de fomento e financiamento para as várias linguagens artísticas e modos de expressão culturais, contemplando as especificidades de suas condições socioeconômicas de produção e circulação e superando gargalos para o desenvolvimento da produção independente, regional ou sem apelo comercial;

- que é necessário focalizar os programas  e modelos de fomento nos objetos, processos e resultados artísticos e culturais, superando distorções que concentraram nas atividades meio - administração, agenciamento, divulgação e publicidade - grande parte do interesse e dos recursos de fomento à cultura.

23.                   Diante de tal quadro, o novo marco regulatório do fomento à cultura, a ser estruturado a partir deste Projeto de Lei, assegurará o interesse público e aperfeiçoará o fluxo de investimento em ações de interesse público,  com a centralidade a ser aplicada ao FNC e aos seus fundos setoriais; com uma política de seleção pública; com o escalonamento dos percentuais de incentivo em benefício de empreendimentos que viabilizem a democratização do acesso; com a descentralização setorial, social e regional dos beneficiados; com o apoio à ações com maior potencial de permanência e multiplicação; com o fomento à geração de emprego e renda; e com a promoção e garantia de direitos e da defesa da diversidade cultural, dentre outros objetivos e metas a serem perseguidos.

24.                   O novo e reestruturado FNC será o centro dinâmico do sistema de incentivo à cultura. Compreenderá fundos setoriais para Música; Artes Cênicas; Artes Visuais; Acesso e Diversidade Cultural; Patrimônio e Memória; Livro, Leitura, Literatura e Humanidades; Ações Transversais e Equalização; Audiovisual; e Incentivo à Inovação do Audiovisual. Atuará de forma a democratizar o acesso de todas as áreas aos fundos públicos de fomento, agregando a participação dos representantes setoriais à gestão e definição de prioridades de apoio.

25.                   Além disso, estabelece novos critérios específicos e objetivos para o incentivo fiscal, que serão baseados nos seguintes princípios:

- incentivo à criação artístico-cultural, à democratização do acesso e ao desenvolvimento da economia da cultura;

- adequação da amplitude e dos percentuais de incentivo fiscal de cada ação co-patrocinada ao alinhamento e promoção das políticas públicas e à presença de meios de democratização do acesso à cultura;

- promoção da participação da sociedade na definição de prioridades de financiamento;

- apoio à produção independente e à pesquisa como contrapartida aos investimentos incentivados realizados em institutos culturais mantidos pelos co-patrocinadores;

- criação de um sistema nacional de intercâmbio e gerenciamento de informação sobre financiamento à cultura;

- promoção da maior participação de pessoas físicas nos montantes de investimento incentivado;

- promoção do uso sustentável e a responsabilidade sociocultural dos co-patrocinadores, como valor agregado à ação cultural e incentivo à elevação do recurso privado direto na atividade de fomento;

- promoção de novas formas de negócio e de fluxos de investimento permanente à produção, difusão e acesso á cultura.

26.                   O financiamento à cultura no Brasil pressupõe o fortalecimento da noção de cultura como pólo estratégico de um novo ciclo de desenvolvimento humano no País, ligado às metas de universalização do acesso, defesa da diversidade e fomento à criatividade cultural e constituição de um sistema econômico da cultura sustentável, justo, equilibrado e fortalecido. Com esta alteração, pressupomos um reordenamento das fontes dos recursos de financiamento,  para um formato equilibrado, com participação balanceada de fontes da iniciativa privada,  do incentivo  fiscal, do Fundo nacional de Cultura e do orçamento público, de forma a constituir um sistema integrado e sustentável de financiamento à cultura sob o prisma da pluralidade e do interesse público.

27.                   O contexto macroeconômico internacional torna o presente Projeto de Lei uma resposta urgente e necessária para o reposionamento do País após a crise econômica como um líder regional e global que tem na produção cultural e na economia da cultura um ativo estratégico. Além do diagnóstico estrutural exposto pelos argumentos acima, é necessário ressaltar que a presente escassez de crédito e capital de giro nas grandes empresas afetou os patrocínios e revelou a fragilidade do modelo que tem no incentivo fiscal o seu principal mecanismo de apoio à cultura.  Dentro desta conjuntura de crise econômica, consideramos extremamente oportuna e urgente a tramitação do presente Projeto de Lei.

            Dado o exposto, submetemos a sua consideração o Projeto de Lei que institui o Programa de Fomento e Incentivo à Cultura - PROCULTURA.

 

Respeitosamente,

 

João Luiz Silva Ferreira Ministro de Estado da Cultura	Paulo Bernardo Silva Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão
Guido Mantega Ministro de Estado da Fazenda	Tarso Fernando Herz Genro Ministro de Estado da Justiça