E.M nº 00056

Brasília, 10 de setembro de 2002.

Excelentíssimo Senhor Presidente,

Tenho a honra de submeter a Vossa Excelência o projeto de medida provisória que visa conceder aposentadoria especial ao cooperado de cooperativa de trabalho e de produção que exerce atividade sujeito a condições prejudiciais à saúde ou integridade física; assegurar ao contribuinte individual que presta serviço a empresa a sua filiação à Previdência Social e a regularidade de suas contribuições e desconsiderar a eventual perda da qualidade de segurado para fins de concessão das aposentadorias por tempo de contribuição e idade.

02.                   A mudança no perfil das relações de trabalho, com a redução gradativa dos trabalhadores contratados como empregados, fez crescer significativamente as cooperativas de trabalho e de produção, cujos cooperados, filiam-se à Previdência Social como contribuintes individuais. Ocorre que aqueles trabaladores que exerciam atividades expostas a condições prejudiciais à saúde ou integridade física perderam o direito ao benefício de aposentadoria especial, uma vez que, pela sistemática vigente, esta modalidade de aposentadoria só é devida aos segurados empregados e trabalhadores avulsos.

03.                 Entendo que esses trabalhadores, pelo simples fato de não serem empregados, mas sim cooperados, não podem ser prejudicados. Se eles exercem as suas atividades nas mesmas condições em que os empregados, devem receber os benefícios também em igualdade de condições. Por isso, faz-se a presente proposição, que visa permitir aos cooperados de cooperativas de trabalho e de produção o recebimento de aposentadoria especial. A urgência e relevância dessa proposição está atrelada diretamente ao grande volume de trabalhadores que se encontram nessa situação, agravada em muitos casos pelo fato de se encontrarem na iminência do cumprimento dos requisitos necessários à concessão do benefício especial.

04.                A Constituição determina que não pode haver a criação, majoração ou extensão de benefícios ou serviços da seguridade social, sem que haja a correspondente fonte de custeio.

05.                Desta forma, propõe-se que seja acrescentado ao percentual de quinze por cento sobre o valor da nota fiscal ou fatura, pago pelas empresas que contratam as cooperativas de trabalho, um adicional de nove, sete ou cinco pontos percentuais a incidir sobre a remuneração dos cooperados que venham exercer atividades que permitam a aposentadoria especial após quinze, vinte ou vinte e cinco anos, respectivamente.

06.                Por outro lado, em relação às cooperativas de produção, propõe-se que a contribuição para assegurar o benefício de aposentadoria especial aos seus cooperados deverá incidir sobre a remuneração paga, devida ou creditada ao cooperado.

07.                 Esta contribuição social é diferenciada em relação à contribuição social devida pelos cooperados filiados às cooperativas de trabalho, já que naquele caso os cooperados trabalham para a própria cooperativa que assume a administração do processo produtivo. Portanto, não há, neste caso, a prestação de serviço para outra empresa – a contratante da cooperativa -, como no caso das cooperativas de trabalho, mas sim um trabalho executado para a própria cooperativa.

08.               Portanto, a proposição desta contribuição está perfeitamente respaldada pela alínea “a” do inciso I do artigo 195 da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº  20, de 1998, já que esta espécie de cooperativa pode ser enquadrada como empresa e o cooperado como pessoa física que lhe presta serviço.

09.               O disposto no art. 6º visa assegurar a arrecadação da contribuição patronal incidente sobre a remuneração dos empregados que estejam sujeitos a condições especiais, da mesma forma que as contribuições sociais devidas pelas empresas prestadoras de serviço com a retenção sobre o valor da nota fiscal ou fatura.  Propõe-se que a  empresa tomadora de serviços efetue a retenção de 11% atualmente vigente, acrescida de 4, 3 ou 2 pontos percentuais, relativamente aos valores constantes da nota fiscal ou fatura dos serviços prestados por segurados empregados com direito à aposentadoria especial após 15, 20 ou 25 anos de contribuição, respectivamente. Esse acréscimo é justificado pelo fato de que o percentual ora vigente de 11% não inclui os adicionais de 12, 9 ou 6 pontos percentuais exigidos das empresas para o financiamento da aposentadoria especial.

10.               Além disso, está sendo proposto no art 4^o. que a pessoa jurídica que contrata o contribuinte individual deva fazer o recolhimento da contribuição por ele devida. No setor privado existem 40,2 milhões de pessoas que não estão cobertas pela Previdência Social, conforme dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD de 1999. Isso corresponde a 60% da população ocupada no setor privado. No futuro, caso não tenham acumulado renda, esse contingente dependerá de benefícios assistenciais, onerando toda a sociedade, ou viverá às custas de suas famílias. Mesmo no presente, se o trabalhador não estiver filiado à previdência, a perda da capacidade de trabalho temporária ou permanente devido a acidentes e doenças, ou mesmo o falecimento, trará conseqüências nefastas para ele e para a sua família, devido à ausência de garantias à reposição de renda para si e para seus dependentes. Importante ressaltar também a cobertura à maternidade prestada pela Previdência Social por meio do salário-maternidade, benefício que possibilita que as mulheres permaneçam quatro meses em casa cuidando dos seus recém-nascidos sem prejuízo de sua remuneração.

11.               A cobertura previdenciária brasileira é extremamente baixa, principalmente em relação àqueles que trabalham por conta própria, uma vez que, de cada 10 trabalhadores, 8,4 não contribuem para a previdência. Nesta categoria estão aproximadamente 14 milhões de excluídos.

12.               O potencial de contribuintes para a previdência social que pode ser incorporado mediante políticas de conscientização, criação de incentivos e fiscalização é enorme, mesmo quando excluídos os menores de 16 anos e os que ganham menos do que um salário mínimo.

13.               Além dos aspectos estruturais relacionados com o crescimento econômico e com a necessidade de flexibilização das relações de trabalho, a política de expansão da cobertura passa por medidas legislativas e gerenciais de modo a simplificar, facilitar e criar atrativos à filiação ao sistema previdenciário, como as instituídas pela Lei nº 9.876, de 26 de novembro de 1999.

14.               Para alcançar os objetivos propostos por essas medidas, é importante a veiculação em massa de campanhas de conscientização sobre a importância da previdência social e da filiação ao sistema. Esta é uma tarefa que deve extrapolar a esfera governamental, mobilizando toda a sociedade. Para essa finalidade,  o Ministério da Previdência e Assistência Social instituiu, em 16 de fevereiro de 2000, por meio da Portaria nº 1.671, o Programa de Estabilidade Social.

15.               Percebeu-se, por meio desse programa, que os trabalhadores por conta própria, enquadrados como contribuintes individuais, precisam de estímulos para se integrarem ao regime, pois, conquanto segurados obrigatórios, têm que tomar a iniciativa da inscrição e do recolhimento da contribuição, o que nem sempre é feito.

16.               O estabelecimento da obrigatoriedade de a pessoa jurídica, para quem o contribuinte individual presta seus serviços, desconte a contribuição por ele devida visa superar a imprevidência da maioria dos trabalhadores, que preferem gastar hoje do que poupar para o futuro, ainda que essa poupança vise a proteção sua e de sua família quando da perda, temporária ou permanente, da capacidade de trabalho em decorrência dos riscos sociais. Para as empresas não haverá novidades, pois bastará estender o procedimento já adotado em relação aos seus empregados e trabalhadores avulsos.  Acrescente-se que as empresas já incluem na Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações da Previdência Social – GFIP todos os contribuintes individuais que lhes prestam serviços e que esse instrumento, que já está  efetivamente implantado, permite, mediante simples ajustes, a adoção dessa sistemática.

17.               A medida, além de garantir a realização da receita previdenciária correspondente e a adimplência de um grande número de contribuintes individuais que deixam de recolher suas contribuições, simplificará o processo de arrecadação, reduzindo o número de Guias de Previdência Social - GPS e, consequentemente, o número de pessoas comparecem mensalmente aos bancos para quitá-las, além de diminuir as despesas bancárias e de processamento do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS.

18.               Da mesma forma, a mudança no perfil das relações de trabalho, com a redução gradativa dos trabalhadores contratados como empregados, fez com que surgissem muitas cooperativas de trabalho e de produção. Isso ocorreu, notadamente, após a  edição da Lei nº 8.949, de 9 de dezembro de 1994, que acrescentou parágrafo ao art. 442 da CLT, dispondo que “qualquer que seja o ramo de atividade da sociedade cooperativa, não existe vínculo empregatício entre ela e seus associados nem entre estes e os tomadores de serviços daquela”.

19.               Como os cooperados destas cooperativas filiam-se à Previdência Social como contribuintes individuais (autônomos, antes da Lei nº 9.876, de 1999), era de se esperar que, igualmente, aumentasse o número de novos contribuintes nessa categoria, o que não ocorreu. A experiência tem demonstrado que o ex-trabalhador empregado, que se tornou cooperado por imposição de terceiro e não por vontade própria, raramente toma a iniciativa de contribuir para a Previdência Social. Daí a necessidade de atribuir essa obrigação acessória à própria cooperativa, até porque são constituídas no interesse dos cooperados e, desde a edição da multicitada Lei nº 9.876, de 1999,  já não lhes cabe qualquer contribuição previdenciária sobre os valores dos serviços prestados pelos cooperados às empresas que contratam as cooperativas de trabalho.

20.               Para tanto, a proposta de redação do art. 4º  tem por objetivo, também, zelar pela inscrição do cooperado no INSS e controlar as suas contribuições mensais, assegurando os legítimos interesses dos trabalhadores, razão de ser de instituição das cooperativas de trabalho.

21.               No art 3^o propõe-se a eliminação da possibilidade de perda da qualidade de segurado na concessão de aposentadorias por tempo de contribuição, por idade e especiais. A Lei nº 9.876, de 26 de novembro de 1999, ao modificar a forma de apuração do valor do salário-de-benefício, que passou a ser constituído pela média aritmética simples dos oitenta por cento maiores salários-de-contribuição do segurado, possibilitou que se considerasse, a partir de 1994, todo o período contributivo, independentemente da época em que foram realizadas as contribuições. No entanto, pelas regras atuais, deixando o segurado de verter contribuições para a previdência social, seja por motivo de desemprego ou outro qualquer, depois de um certo tempo, normalmente de entre 12 e 24 meses, independentemente do número de contribuições que tenha vertido ao sistema, perde ele a qualidade de segurado e, por conseguinte, o direito aos benefícios previdenciários.

22.               Havendo perda da qualidade de segurado, as contribuições anteriores à perda só são computadas para efeito de carência depois que o segurado contar, a partir da nova filiação, com, no mínimo, um terço do número de contribuições exigidas para o benefício a ser requerido, ou seja, no caso de aposentadoria por tempo de contribuição, por idade ou especial, sessenta contribuições mensais.

23.                 Tomemos, por exemplo, um trabalhador que tenha perdido o emprego quando faltavam apenas dois anos para fazer jus à aposentadoria por tempo de contribuição e permanecido sem contribuição até perder a qualidade de segurado. Pelas regras atuais, só faria jus à aposentadoria por tempo de contribuição, se contribuísse por, pelo menos, mais cinco anos.

24.                 Tendo em vista que agora se considera, no cálculo do benefício, todo o período contributivo, e levando-se em conta que, para as aposentadorias por tempo de contribuição e especial, exige-se um tempo de contribuição que varia de 15 a 35 anos de contribuição, não faz mais sentido que se mantenha o instituto da perda da qualidade de segurado para esses benefícios. É mais que razoável que se lhe permita buscar suas contribuições em qualquer época, independentemente de eventuais lapsos temporais decorridos entre períodos contributivos.

25.                 Ademais, há que se levar em consideração que, no caso da aposentadoria por tempo de contribuição, aplica-se, obrigatoriamente, no cálculo do valor do benefício, o fator previdenciário, que leva em consideração o tempo de contribuição, a idade e a expectativa de vida do segurado ao se aposentar, o que torna totalmente despicienda a perda da qualidade do segurado.

26.                 Nesse sentido é que se propõe que a perda da qualidade de segurado não seja considerada para as aposentadorias por tempo de contribuição e especial. É uma medida que irá reparar uma injustiça praticada contra o segurado da Previdência Social, principalmente o de baixa renda, que, na maioria das vezes, ao perder seu emprego, não tem condições de contribuir como facultativo e acaba perdendo a qualidade de segurado. A extensão da medida para a aposentadoria por idade deve estar atrelada a um período maior de contribuição, de forma a, de um lado, obter-se um maior equilíbrio entre benefício e contribuição e, de outro, a  minimizar os efeitos da cessação da contribuição do segurado após cumprida a carência. Nesse sentido, propõe-se não ser considerada a perda da qualidade de segurado para a aposentadoria por idade na hipótese de o segurado ter vertido ao sistema contribuições durante vinte anos pelo menos, independentemente da época em que foram realizadas as contribuições.

27.                Ressaltamos, porém, que essa medida não pode ser estendida aos demais benefícios, nem mesmo para aqueles que exigem alguma carência, tais como auxílio-doença e aposentadoria por invalidez não acidentária (doze meses) e aposentadoria por idade (cento e vinte e seis ou cento e oitenta meses) na forma como esta está regulada, sob pena de se  comprometer a estabilidade do regime. Caso contrário, induzir-se-iam os segurados que já tivessem cumprido o período de carência dos benefícios a deixarem de contribuir para a Previdência Social, notadamente aqueles cujo salário-de-contribuição esteja próximo ao valor mínimo do benefício, pois que em nada seriam beneficiados caso continuassem contribuindo. Cumprida a carência, o direito ao benefício dependeria, apenas, da ocorrência do evento que a ele der causa (idade, incapacidade temporária ou definitiva, morte, etc.), deixando  de ser previdenciário para se tornar assemelhado ao assistencial. Os benefícios seriam devidos a todas as pessoas que, em qualquer época, tivessem contribuído para a Previdência Social, sobretudo os benefícios decorrentes de acidentes de qualquer natureza, que independem de carência. A supressão da perda da qualidade de segurado, nesse caso, tornaria o benefício universal, bastando que, em algum momento, a pessoa tivesse contribuído para a Previdência Social, ainda que por apenas um mês ou fração dele.

29.                   As disposições propostas no art. 2º visam assegurar aos dependentes do segurado recluso que, nessa condição, contribua para a Previdência Social, o direito ao auxílio-reclusão, e, em caso de morte do segurado recluso, pensão pelo valor mais vantajoso entre o valor do auxílio-reclusão e a pensão resultante de novo cálculo.

30.                   A proposta visa também impedir o recebimento cumulativo do auxílio-reclusão, por parte dos dependentes do segurado, e de auxílio-doença ou aposentadoria por parte do segurado recluso, permitindo-se, na hipótese, opção pelo que for mais vantajoso.

31.                   No art 10, faz-se proposta de flexibilização de alíquotas de contribuição em razão dos desempenho das empresas na prevenção dos acidentes de trabalho. A preocupação com a saúde e segurança dos trabalhadores constitui-se em um dos temas de mais elevado poder aglutinador. Mesmo reconhecendo que a necessidade de proteger o trabalhador que trabalha em ambiente ou serviço perigoso, insalubre ou penoso é da empresa que assume o risco da atividade econômica e deve responsabilizar-se pelas conseqüências das enfermidades contraídas e acidentes do trabalho sofridos pelos empregados, na prática que as suporta  é o Governo, por meio do Ministério da Saúde em relação às despesas médicas e hospitalares e do INSS em relação às incapacidades laborativas, temporárias ou permanentes e às mortes.

32.                   A proposta visa introduzir mecanismos que estimulem os empresários a investirem em prevenção e melhoria das condições do ambiente de trabalho, mediante a  redução, em  até 50%, ou acréscimo, em até 100%, da alíquota de contribuição destinada ao financiamento das aposentadorias especiais ou dos benefícios concedidos em razão de acidentes ou de doenças ocupacionais, conforme a sua posição da empresa na classificação geral apurada em conformidade com os índices de freqüência, gravidade e custo das ocorrências de acidentes, medidas segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social - CNPS. A participação do CNPS na validação desta metodologia é de fundamental importância devido ao caráter quadripartite  (governo, aposentados, trabalhadores e empregadores) da sua composição.  

33.                   Para imprimir mais celeridade ao procedimento de apuração de fraudes na concessão ou manutenção de benefícios, está sendo proposta a adequação do prazo para o beneficiário apresentar defesa, provas ou documentos que dispuser aos prazos da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.

34.                   Finalmente, no art. 12, propõe-se a postergação do prazo de apresentação de documentos relativos às compensações financeiras. Um número bastante significativo de entes instituidores de regimes próprios de previdência social não conseguiram ajustar-se às disposições constitucionais e legais aplicáveis a esses regimes a tempo de fazerem o levantamento completo de cada benefício concedido com cômputo de tempo de contribuição do Regime Geral de Previdência Social - RGPS, a partir da promulgação da Constituição Federal, para fins obterem a compensação financeira prevista na Lei nº 9.796, de 5 de maio de 1999, do regime de origem, no caso, o RGPS. O prazo de dezoito meses concedido pela citada Lei nº 9.796 expirou sem que um grande número deles tivessem tido tempo para concluírem os ajustes legais e demais etapas do levantamento geral dos seus créditos e se habilitarem junto ao RGPS, à compensação financeira correspondente. 

35.                   Por entender que muitos municípios deixaram de cumprir aquele prazo em razão de dificuldades no encaminhamento e aprovação das alterações legais exigidas e de revisão de todos os procedimentos relativos à concessão dos benefícios e, considerando, ainda, que não seria justo negar-lhes a compensação financeira correspondente ao tempo de contribuição aportado ao RGPS, é que se está propondo a dilatação daquele prazo para sessenta meses. Este prazo foi negociado no âmbito do Conselho Nacional de Dirigentes de Previdência Pública – CONAPREV, que reúne representantes de entidades previdenciárias da União, do Distrito Federal e de todos os estados, que o considerou adequado para que os entes  possam concluir as reformas necessárias aos respectivos regimes, promoverem o levantamento geral dos seus créditos junto ao RGPS e se habilitarem à compensação financeira correspondente.

36.                   Por todo o exposto, presentes estão os requisitos urgência e relevância para adoção de medida provisória, consoante dispõe o art. 62 da Constituição, com vistas ao fortalecimento e maior abrangência da cobertura e do atendimento do regime geral de previdência social.

Estas, Excelentíssimo Senhor Presidente da República, são as razões que me levam a submeter à consideração de Vossa Excelência o presente projeto de medida provisória.

Respeitosamente,

JOSE CECHIN
Ministro de Estado da Previdência
 e Assistência Social