E.M. Nº 019/2005-MEC

Brasília, 12 de maio de 2005.

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

          Temos a honra de submeter à elevada consideração de Vossa Excelência a anexa minuta de Proposta de Emenda à Constituição Federal de 1988 prevendo a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB, em substituição ao atual Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF.

I. Importância e Prioridade do FUNDEB.

1.          A questão da educação nacional oferecida pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, especialmente a educação básica, constitui um dos grandes desafios a ser enfrentado no contexto da política de inclusão social que norteia as ações do atual Governo. A ampliação do alcance do FUNDEB - o mais importante mecanismo de redistribuição de recursos vinculados à educação - representa a principal medida a ser implementada no conjunto das prioridades educacionais presentes, por constituir-se em instrumento de imediata, efetiva e ampla redistribuição dos recursos disponíveis destinados ao financiamento da educação básica no País.

2.          A implantação do FUNDEF a partir de 1998 visou apenas ao ensino fundamental, deixando à margem do processo de inclusão educacional os jovens e adultos que não tiveram acesso à escola na idade própria, tanto no ensino fundamental quanto no ensino médio, bem como as crianças em idade para a educação infantil e todos os jovens que anualmente batem às portas do ensino médio, em uma demanda de escala crescente nos últimos anos - como reflexo da política, positiva, porém segmentada e incompleta, representada pelo FUNDEF.

II. Educação Básica: Diagnóstico Presente.

3.          Os indicadores educacionais do país revelam que muito se caminhou desde 1988, quando a Constituição Federal definiu a educação básica como um dever do Estado e um direito do cidadão. Verifica-se que, no período de 1988 a 2002, na rede pública de ensino, as matrículas cresceram 59% na pré-escola; 37% no ensino fundamental; 232% no ensino médio; e 80% na educação superior.  Não obstante esses avanços, os desafios que se colocam são ainda maiores quando se pensa em assegurar aos brasileiros uma educação com padrões mínimos de qualidade, que ofereça condições igualitárias de acesso e permanência, independentemente da etnia e da classe social do cidadão, da vinculação administrativa da escola e da região, cidade ou bairro que tenha escolhido para morar.

4.          No ano 2002 o país apresentava uma taxa de analfabetismo de 11,8% na faixa etária de jovens acima de 15 anos, quando esse índice é de 3,2% na Argentina; 4,2% no Chile e 8,8% no México. Considerando os diferentes segmentos da população, as desigualdades se acentuam e verificamos que a taxa de analfabetismo entre negros e pardos é duas vezes superior à dos brancos; entre os que moram na zona rural é três vezes maior que a verificada na população urbana e, finalmente, entre os que ganham até um salário mínimo, a taxa é vinte vezes maior que entre os que ganham mais de dez salários mínimos. Além disso, constata-se que 35% dos analfabetos brasileiros já freqüentaram a escola e não puderam nela permanecer.

5.          Outro grande problema da educação brasileira se refere ao acesso. Apenas 9,4% das crianças de até 3 anos de idade possuem atendimento escolar (quando o Plano Nacional de Educação - PNE, aprovado pela Lei n^o 10.172, de 9 de janeiro de 2001, aponta para um atendimento de 50% em 10 anos) e, na faixa de 4 a 6 anos, este índice é de 61,4%. Mesmo na faixa etária obrigatória (de 7 a 14 anos), temos ainda cerca de 1 milhão de crianças fora da escola. Na faixa de 15 a 17 anos, cuja meta é a universalização, a taxa de atendimento é de 83%.

6.          Além do desafio do acesso, há o da permanência. De cada 100 alunos que ingressam no ensino fundamental a expectativa é que apenas 57 concluam este nível de ensino. Aqui, mais uma vez, verificam-se as disparidades existentes no sistema educacional, pois considerando a população ocupada, enquanto os brancos concluem em média 8 séries de estudo, este número é de apenas 5,7 séries concluídas por negros e pardos.

7.          Quanto à infra-estrutura dos estabelecimentos de ensino, constata-se que nas escolas do ensino fundamental, em 2003, apenas 54% possuíam biblioteca, 16% laboratório de ciências, 26% laboratório de informática e 29% acesso à internet. Na rede privada estes índices são, respectivamente, 87%, 58%, 75% e 76%, mostrando, de um lado, a disparidade entre as duas redes e, de outro, que as escolas públicas deixam a desejar no que se refere às condições de infra-estrutura.

8.          Nos aspectos qualitativos, a presença de professores habilitados e motivados é condição básica para um ensino de qualidade. Neste sentido o Brasil conseguiu avançar na redução do número de professores sem a habilitação legal mínima para lecionar, porém ainda prevalece uma situação de difícil aceitação. O percentual de professores leigos, em 2002, foi de 5,7% para os que atuam entre a 1ª e a 4ª série da educação básica, e de 32% para os que lecionam de 5ª à 8ª série. Regionalmente são grandes as disparidades existentes, pois enquanto o índice de professores de 5ª à 8ª série com licenciatura é de 83% na região Sudeste, no Norte é a metade.

9.          Relativamente aos salários, apesar dos recentes avanços, particularmente nas regiões mais carentes, pouco há que se comemorar. Pesquisa feita pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, com base nos dados da PNAD do IBGE de 2001, mostra que um professor que atua no nível médio ganha, em média, R$ 866,00 valor que representa 57% da remuneração de um policial civil; 34% do que ganha um delegado, ou um advogado e 10% do que ganha em média um juiz de direito. Também nessa questão ainda são grandes as disparidades regionais, visto que um professor de 1ª à 4ª série do Nordeste ganha, em média, R$ 293,00, a metade do que recebe seu colega do Sudeste.

10.          Quanto às condições de trabalho, observa-se um dado agravante: na rede municipal, que hoje atende mais da metade dos alunos do ensino fundamental, a relação de alunos por turma saltou, entre 1994 e 2002, de 25,4 para 27,1.

11.          Quando se observa o desempenho dos alunos os números também são preocupantes, ante a constatação de que apenas 4,8% dos alunos da 4ª série obtiveram, no SAEB de 2003, estágio de proficiência considerado adequado; 18,7% obtiveram um desempenho considerado muito crítico (sem habilidade de leitura); e 37%  crítico (lêem de forma truncada, apenas frases simples). Tem-se também que, em 2003, 33,9% dos alunos do ensino fundamental e 49,3%, do ensino médio estão fora da série considerada adequada para sua idade.

12.          Diante desse quadro absolutamente alarmante, é preciso ir além do FUNDEF, buscando eliminar os problemas existentes e o descompasso verificado no atendimento dos três níveis de ensino que compõem a educação básica. Tal descompasso decorre da ausência de uma política que promova a universalização indistinta do atendimento, sustentada por mecanismos que assegurem a melhoria qualitativa do ensino oferecido, com valorização dos profissionais da educação. O FUNDEB vem preencher essa lacuna como mecanismo que incentiva, democratiza e assegura o acesso à educação básica.

III. Responsabilidade da União, dos Estados e dos Municípios.

13.          A Constituição Federal atribui à União responsabilidade direta pela garantia do ensino superior, ficando a cargo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios assegurar a educação básica - sob, contudo, a ação normativa, supletiva e redistributiva da União, que assegura assistência técnica e financeira aos entes federados. Dessa forma, todas as unidades federadas concorrem para a universalização do ensino com melhoria qualitativa e para a redução das acentuadas desigualdades existentes. É urgente, pois, a promoção da eqüidade no tratamento dado a todos os segmentos do ensino que compõem a educação básica, assegurando aos Governos Estaduais e Municipais, pela via da redistribuição dos recursos e pelo incremento do aporte de recursos federais suplementares, igualdade na capacidade financeira de promoção do atendimento à educação básica e, conseqüentemente, garantindo a todas as crianças e jovens brasileiros, igualdade de oportunidades de acesso à educação, independentemente de localização geográfica e do ente governamental a que se vinculam as escolas públicas que irão atendê-los.

14.          É importante destacar que a atuação dos Estados e Municípios, no âmbito da educação básica, ocorre de forma diferenciada, cabendo aos Municípios a predominância do atendimento nas creches (98%), pré-escolas (93%) e de 1ª a 4ª séries do ensino fundamental (73%); enquanto a atuação dos Estados é concentrada no ensino médio (98%), de 5ª a 8ª séries do ensino fundamental (61%) e educação especial (55%); ocorrendo um certo equilíbrio apenas na educação de jovens e adultos, em que Municípios e Estados atendem, respectivamente, 47% e 53% dos alunos matriculados, conforme dados do Censo Escolar de 2003.

15.          Essa diferenciação no atendimento decorre da própria divisão de responsabilidades dos entes federados imposta pela Constituição Federal. A proposta que ora encaminhamos não altera essa distribuição de responsabilidades precípuas, no que diz respeito aos aspectos organizacionais e de gestão dos respectivos sistemas de ensino, mas promove, porém, uma ampla redistribuição dos recursos financeiros vinculados à educação básica, adotando como critério o número de alunos matriculados por nível de ensino no âmbito de cada rede (estadual ou municipal) e a garantia de um investimento mínimo por aluno/ano por parte da União, a ser fixado anualmente, que assegure condições de se alcançar um adequado padrão de qualidade do ensino.

16.          É importante destacar que as receitas provenientes de impostos arrecadados, geridos e aplicados pelos Municípios, por não se constituírem receitas compartilhadas com os Estados, continuarão vinculados à educação, com aplicação em favor da educação básica oferecida pelos respectivos Municípios, porém sem trânsito pelo FUNDEB. O montante das receitas dos impostos municipais (IPTU, ISS e ITBI) apresenta uma grande concentração da sua arrecadação nos Municípios de médio e grande porte, de sorte que dos R$19 bilhões arrecadados em 2003, cerca de R$9,0 bilhões (49%) foram arrecadados pelos Municípios das capitais e R$ 4 bilhões (21%) somente pelo Município de São Paulo.

17.          Não é por outra razão que, de um lado, tais impostos não constituem fonte de recursos do FUNDEB; e, de outro lado, a distribuição dos recursos pretende contemplar apenas a pré-escola. Consoante os dados do INEP, 75% das matrículas em creches estão concentrados em apenas 25% dos Municípios - sua inclusão, sem contrapartida de financiamento municipal, acarretaria uma inevitável distorção na repartição de competências federativas. Não obstante, à medida em que os impostos municipais não integrarão o FUNDEB, remanescendo, nessa medida, para aplicação exclusiva em âmbito local, os Municípios que mantêm creches sob sua gestão não terão prejuízo algum.

18.          Com a excessiva concentração tributária, a inclusão das receitas municipais no FUNDEB provocaria um indesejável movimento de recursos dos Municípios mais organizados e empenhados na geração dessas receitas, para os Municípios que, por razões variadas (inclusive por falta de iniciativas e de esforço), apresentam baixa ou nenhuma geração de recursos próprios. Ou seja, os entes governamentais que não se empenham em arrecadar, não apenas seriam incentivados a manterem tal postura como seriam financiados por aqueles que se esforçam e arrecadam os impostos que pela Constituição Federal lhes competem arrecadar.

19.          Não obstante, a lei de regulamentação do FUNDEB deverá prever, após os primeiros quatro anos de vigência do novo Fundo (um período de transição, como explicado logo mais), a realização de um Fórum Nacional da Educação Básica, pelo Ministério da Educação, com representantes de todas as esferas da federação, a fim de avaliar, dentre outros temas, a vinculação dos impostos municipais ao Fundo a fim de financiar o atendimento nas creches.

20.          Nesse sentido, o FUNDEB, na forma consubstanciada na anexa Proposta de Emenda Constitucional, será composto por 20% (vinte por cento) das receitas de impostos e transferências dos Estados e de Distrito Federal e por uma complementação por parte da União, assegurada quando, no âmbito de cada Estado, o valor mínimo por aluno/ano não alcançar o valor mínimo definido nacionalmente, cuja definição será objeto de oportuna regulamentação na legislação infra-constitucional e fixação com periodicidade anual.

21.          Com essa participação dos entes governamentais na formação do Fundo, calcula-se que o montante da contribuição dos Estados e Distrito Federal alcançará cerca de R$ 38,5 bilhões em 2005 e a dos Municípios R$ 18,0 bilhões, totalizando R$ 56,5 bilhões. Para que a União, por sua vez, possa assegurar sua participação nos recursos necessários ao Fundo, sua complementação será definida constitucionalmente no montante de R$ 4,3 bilhões de reais, alcançados gradualmente, em quatro anos. Com isso inverte-se a atual lógica restritiva do FUNDEF, conforme a qual se condiciona a complementação da União à definição do mínimo nacional - pressionada sempre para baixo. Assegurada a complementação da União, o valor mínimo nacional será então fixado - o que impulsionará o valor mínimo por aluno para um patamar superior.

22.          Isso permitirá significativo aporte anual, pela União, no financiamento de programas e projetos educacionais e da assistência financeira a Estados, Distrito Federal e Municípios, a título de complementação ao FUNDEB, aumentando tanto quantitativamente quanto qualitativamente o fluxo de recursos destinados à educação básica, atendendo a uma demanda histórica do País.

IV. Efeitos Físico-Financeiros junto aos Estados e aos Municípios.

23.          Esse mecanismo de equalização financeira, em razão das diferenças - tanto nas participações no atendimento quanto na composição dos custos por nível de ensino - provoca diversificados impactos financeiros junto aos Estados e aos Municípios, em função do grau de participação de cada ente governamental no atendimento do segmento do ensino em que atua de forma predominante. Entretanto, é importante destacar que serão beneficiados aqueles Governos que, por um lado, contam com uma reduzida capacidade de financiamento da educação e, por outro, apresentam uma elevada participação no atendimento dos alunos da educação básica no âmbito do Estado a que pertencem.

24.          Esse imediato e positivo efeito financeiro decorrerá da aplicação do mecanismo redistributivo baseado na transferência dos recursos em função do número efetivo de matrículas. A equalização promovida em cada Estado, pela redistribuição apenas dos recursos dos Governos Estaduais e de seus Municípios, entretanto, não é suficiente para promover a necessária redução das desigualdades regionais e a melhoria qualitativa da educação básica. Por isso é de fundamental importância a garantia de um investimento mínimo por aluno que assegure padrão de qualidade do ensino, para o que é determinante a participação financeira da União em caráter complementar ao Fundo, impondo que sejam aportados recursos adicionais para alavancar a melhoria e a universalização do atendimento na educação básica, minimizando os efeitos da redução de receitas dos entes governamentais (principalmente estaduais) "transferidores" de recursos.

25.          A criação do FUNDEB, contemplando toda a educação básica, fará com que os efeitos negativos representados pelas reduções de receitas, sobretudo dos Governos Estaduais, sejam atenuados: (1) pela inclusão dos alunos da educação infantil e do ensino médio, com reflexo direto na redistribuição dos recursos; (2) pela inclusão, no Fundo, de 20% de impostos e transferências dos Estados; e (3) pela garantia de um investimento mínimo nacional por aluno/ano que assegure qualidade no ensino em conseqüência de significativa complementação dos recursos do Fundo com novos aportes da União.

26.          Essa nova dimensão financeira alcançada pelo FUNDEB será acompanhada de um crescimento de 53% do contingente de beneficiários, que passarão dos atuais 31 milhões de alunos do ensino fundamental para 48 milhões de matrículas na educação básica (dados de 2003). É importante destacar que esse novo universo do FUNDEB desenha um cenário com favoráveis perspectivas em favor da melhoria do atendimento, com significativos avanços nas taxas de escolarização, a curto e médio prazo, principalmente no segmento da educação infantil e do ensino médio. Pelas projeções realizadas, tomando-se como referência o comportamento das  matrículas nos últimos exercícios, associado às tendências e metas de evolução futuras, haverá um crescimento no número de alunos da educação básica, entre 2003 e 2007, da ordem de 16%, com evolução mais acentuada nas matrículas dos segmentos não alcançados pelo atual FUNDEF, com destaque para a creche e a educação de jovens e adultos - que têm perspectiva de crescimento acima de 100% no período. Na educação especial e no  ensino médio, a previsão supera os 40% de crescimento nas matrículas. A seu turno, para o ensino fundamental a perspectiva é de redução da ordem de 25% no segmento da 1ª a 4ª série acompanhada de um crescimento aproximado de 15% entre a 5ª e a 8ª série.

V. Aplicação dos Recursos do FUNDEB.

27.          A educação é um setor intensivo em mão-de-obra, fazendo com que os custos com pagamento de pessoal representem mais da metade dos custos do ensino oferecido pelo poder público. Essa situação há de perdurar por muito tempo, em que pese a evolução tecnológica que, de forma célere, tem contribuído para a introdução de novos recursos didáticos e o aperfeiçoamento dos métodos e técnicas utilizadas no processo ensino-aprendizagem.

28.          A presença do professor em sala de aula não apenas continuará a ser necessária, como exigirá desse profissional uma atuação tanto mais interativa e participativa quanto mais atualizada em relação aos avanços e conhecimentos tecnológicos, além de um adequado nível de formação acadêmica, consoante dispõe a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, ao estabelecer como meta qualitativa para o docente a formação superior para todos aqueles que vierem a ingressar na carreira do magistério. 

29.          O Governo Federal não assume a responsabilidade de disciplinar a carreira, nem a remuneração dos profissionais da educação nos Estados e Municípios. Entretanto, estabelecer diretrizes é dever da União, em parte já contemplado pelo art. 67 da LDB. Mais ainda: criar condições e referenciais mínimos a serem observados contribuirá para a concretização das medidas que assegurarão a necessária valorização do magistério, particularmente tornando condigna sua remuneração.

30.          O restante dos recursos deverá ser aplicado pelos Estados e Municípios em ações variadas de manutenção e desenvolvimento da educação básica, de conformidade com as diretrizes, políticas e prioridades educacionais de cada ente governamental. Considerando, entretanto, que  parte das despesas com educação são realizadas pelos Governos Estaduais na manutenção de instituições de ensino superior, a proposta ora apresentada atrela a distribuição dos recursos do FUNDEB ao número de alunos da educação básica, de forma compatível com a responsabilidade de atuação delineada para os Estados e Distrito Federal, na forma do disposto no art. 211, § 3^o, da Constituição Federal.

VI. Valor Mínimo por Aluno/Ano.

31.          O FUNDEB promoverá um novo realinhamento nas finanças públicas dos Estados, Distrito Federal e Municípios, a partir de uma ampla redistribuição dos recursos vinculados à educação, permitindo a esses entes federados condições de assegurar universalização do atendimento em todos os segmentos da educação básica, mediante garantia de um investimento mínimo por aluno, por nível de ensino, que permita a necessária elevação do padrão de qualidade do ensino oferecido.

32.          Os parâmetros a serem considerados para definição do valor mínimo nacional por aluno/ano serão estabelecidos em lei. Entretanto, obedecerão a um critério que estabeleça as necessárias diferenciações entre as etapas ou modalidades da educação básica, em função dos diferenciados custos existentes, constituindo-se num instrumento de incentivo e priorização de atendimento de um  ou outro segmento desse nível de ensino, em função das metas e objetivos pretendidos.

33.          É importante mencionar que para o primeiro ano de vigência desse novo Fundo, será fixado um valor mínimo nacional por aluno/ano que assegure, em relação ao ensino fundamental, um ganho real significativo em relação ao valor mínimo praticado no atual FUNDEF. De forma idêntica, para os Estados onde o valor per capita seja superior ao valor mínimo, o mesmo tratamento será observado, fazendo com que o marco inicial do FUNDEB tenha como referência os avanços e melhorias que foram asseguradas pelo atual FUNDEF, incorporando-os e dando início a um novo e importante passo, desta feita privilegiando todo o ensino básico.

34.          Para os anos seguintes à implantação do Fundo, o valor mínimo nacional será objeto de definição a partir de estudos técnicos de custo aluno, a ser periodicamente realizado pelo MEC, com o objetivo de identificar e atualizar as reais diferenças de valores a serem consideradas na sua fixação.

VII. Implantação Gradual do FUNDEB.

35.          Em função da significativa mudança quantitativa e qualitativa na cesta de recursos que comporão o FUNDEB, sua implementação é gradual, progressiva nos primeiro quatro anos de vigência do Fundo. É possível apontar três grandes mudanças do FUNDEB em relação ao atual FUNDEF: (1) a primeira diz respeito ao repasse de recursos vinculados às matrículas, como já mencionado; (2) a segunda diz respeito ao incremento tanto da cesta de impostos que compõem o FUNDEB quanto da porcentagem dessa cesta destinada ao Fundo (de 15% para 20% de uma cesta de impostos muito mais abrangente); e, finalmente, (3) a significativa mudança nos parâmetros de orientação da complementação dos recursos do Fundo pela União.

36.          Justamente pelo impacto financeiro de tais medidas, a anexa minuta de Proposta de Emenda à Constituição traz "regras de implementação gradual", por assim dizer. A primeira delas, prevista no § 1^o do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, estabelece que, afora o ensino fundamental regular, todos os outros níveis de ensino da educação básica, inclusive a modalidade de educação de jovens e adultos, serão considerados gradualmente, à razão de um quarto das matrículas ao ano.

37.          De outro lado, tanto o aumento dos impostos a serem vertidos ao FUNDEB, bem como o aumento da porcentagem de composição do Fundo, sugerem uma implementação gradual, como previsto no § 2^o desse mesmo artigo do ADCT: a passagem dos 15% dos recursos do atual FUNDEF para os 20% do FUNDEB (abrangendo mais impostos e transferências), é, outrossim, atingida em quatro anos: de um lado, com relação aos impostos e transferências que atualmente compõem o FUNDEF, o incremento será alcançado com um aumento anual à razão de 1,25%; e, de outro lado, com relação aos impostos e transferências adicionais, o incremento será realizado à razão de 5% ao ano. Isso permite que Estados e Municípios tenham quatro anos para conciliar suas matrículas em educação básica com os recursos destinados ao FUNDEB, a fim de que um aumento na demanda seja acompanhado por um aumento no financiamento.

38.          Por fim, o aumento de financiamento para a educação básica garantido pela complementação da União será igualmente atingido em quatro anos (ADCT, art. 60, V): a complementação da União será de R$ 4.300.000,00 (quatro bilhões e trezentos milhões de reais) a partir do quarto ano de vigência do Fundo. A lei prevista no inciso III definirá o escalonamento para a complementação da União, que será de R$ 1.900.000.000,00 (um bilhão e novecentos milhões de reais) no primeiro ano, R$ 2.700.000,00 (dois bilhões e setecentos milhões de reais) no segundo ano, R$ 3.500.000,00 (três bilhões e quinhentos milhões de reais) no terceiro ano, alcançando seu valor total a partir do quarto ano de vigência do Fundo.

39.          Vale ressaltar, ainda, que no máximo 30% (trinta por cento) dessa complementação da União poderá ser suportado pela vinculação constitucional de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino prevista no art. 212 da Constituição Federal. O compromisso de complementação pela União obrigará ainda a oportuna revisão de outras vinculações de receita ou obrigações de gasto de forma a abrir espaço fiscal para a parcela da complementação da União que não será suportada pela vinculação constitucional para a educação.

40.          Com isso, pretende-se ampliar enormemente o número de matrículas a serem consideradas, bem como os recursos para o financiamento - quer por parte dos entes federados, quer por parte da União. As regras transitórias asseguram uma passagem controlada do FUNDEF ao FUNDEB, de maneira a equalizar o sistema nacional de financiamento da educação básica no Brasil.

          Estas, Senhor Presidente, são as razões que justificam o encaminhamento da presente minuta de Proposta de Emenda à Constituição, que ora submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência.

Respeitosamente,

Tarso Fernando Herz Genro
Ministro de Estado da Educação