EM Interministerial nº 230/MP/C.Civil-PR/MMA

Brasília, 29 de agosto de 2008.

  

Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

 

 

1.                        Submetemos à apreciação de Vossa Excelência o apenso Projeto de Lei que altera as Leis n^os 7.853, de 24 de outubro de 1989, 9.650, de 27 de maio 1998, 9.984, de 17 de julho de 2000, e 10.683, de 28 de maio de 2003, dispõe sobre a transformação da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República em Ministério da Pesca e Aqüicultura, cria cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS, Funções Comissionadas do Banco Central – FCBC e Gratificações de Representação da Presidência da República, e dá outras providências.

2.                        A transformação da Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca em Ministério da Pesca e Aqüicultura, principal elemento contido no presente projeto, ocorre no momento em que se constata que a primeira já cumpriu seu papel, encerrando um ciclo no setor de aqüicultura e pesca, iniciado com a instituição da Superintendência do Desenvolvimento da Pesca, hoje extinta.

3.                        A instituição do novo Ministério enseja a oportunidade de se corrigir anomalia institucional que há mais de uma década vem entravando o desenvolvimento da pesca e principalmente da aqüicultura no País. Entende-se que o presente projeto vem coibir conflitos entre os agentes públicos, motivados por indefinições sobre competências indissociáveis, mas que se encontram, por disposições legais, atribuídas a mais de um órgão do governo federal.

4.                        À Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca da Presidência da República – SEAP/PR eram atribuídas competências para a formulação de políticas e diretrizes para o planejamento e a ação sobre o ordenamento dos recursos pesqueiros considerados subexplotados e dos recursos aqüícolas nacionais, bem como todas aquelas que se encontravam dispersas nos diversos órgãos do Poder Executivo Federal.

5.                        O conceito de ordenamento é entendido como o processo de uso com sustentabilidade dos recursos naturais. No caso dos setores da pesca e da aqüicultura, deve abranger desde a pesquisa básica para se conhecer o comportamento biológico das espécies e seu limite de exploração sustentável, até a última etapa do processo, a fiscalização, que é o controle sobre a ação dos agentes privados no regime de economia de mercado desses recursos.

6.                        Peixes, crustáceos e moluscos são recursos naturais que, a partir do momento em que despertam interesse econômico, passam a ser tratados como recursos pesqueiros. Destarte, a gestão se faz sobre a atividade econômica que explora o recurso natural, processo que deve se sustentar em quatro pilares: pesquisa, fomento, ordenamento e fiscalização.

7.                        Neste sentido, considera-se que a atividade pesqueira e sua gestão devem ser trabalhadas de forma a contemplar todas as etapas da cadeia produtiva, verificando ainda a necessidade premente de o Estado construir um mecanismo eficiente de regulação e fiscalização do acesso ao recurso pesqueiro. É desta maneira que são reguladas as demais atividades econômicas que explotam os recursos naturais, renováveis ou não, a exemplo do petróleo e do gás.

8.                        Em relação à estrutura institucional, a atual política para a gestão da pesca segmenta os mecanismos de controle e os instrumentos de gestão da atividade e não atende de maneira abrangente às necessidades de todos os atores e usuários envolvidos. Além disso, tampouco são atendidas as necessidades associadas ao desenvolvimento sustentável da pesca, incluindo os aspectos da conservação e adequada explotação dos recursos naturais e a melhoria das condições de vida das comunidades pesqueiras.

9.                        Vossa Excelência, em sua carta “Compromisso aos Pescadores”, ainda como candidato, em meados de 2002, incluiu a criação da SEAP/PR como um primeiro passo rumo à organização da atuação governamental sobre o tema. Impõe-se agora a sua transformação em Ministério da Pesca e Aqüicultura, com as competências que lhe garantam condições permanentes para a sua estruturação e o seu fortalecimento em âmbito nacional.

10.                        A inadequação estrutural da SEAP/PR – evidenciada, inclusive, por auditoria do Tribunal de Contas da União – revela-se insustentável do ponto de vista institucional, estando a exigir a ampliação do corpo técnico, principalmente com a criação de quadro permanente de servidores, e o fortalecimento de sua estrutura regimental.

11.                        A oportunidade para a criação do Ministério da Pesca e Aqüicultura se consubstancia na geração do consenso sobre a sua importância, inclusive no âmbito do Congresso Nacional, com a atual Frente Nacional da Pesca, constituída por mais de duas centenas de deputados federais e senadores.

12.                        O planejamento estratégico do setor da pesca e aqüicultura, recentemente aprovado, ainda pela SEAP/PR, para ter vigência no período de 2008-2011, identifica as metas desafiadoras a serem cumpridas. Os objetivos e prioridades definidos estão de acordo com as diretrizes dos programas de Gestão da Política Pesqueira, Desenvolvimento Sustentável da Pesca e Aqüicultura. Em termos de objetivos setoriais, foram compreendidos como principais: consolidar a política de gestão pública na área de aqüicultura e pesca; desenvolver de forma sustentável a atividade aqüícola e pesqueira; fortalecer a infra-estrutura da atividade aqüícola e pesqueira; promover o desenvolvimento e a difusão tecnológica; fortalecer a participação brasileira na política internacional de aqüicultura e pesca; efetivar o ordenamento, o monitoramento e o controle da atividade aqüícola e pesqueira; assegurar os direitos das populações tradicionais da pesca; promover uma abordagem territorial da atividade aqüícola e pesqueira; e promover a participação e a representatividade setorial no âmbito de resoluções de conflitos de interesse.

13.                        As atuais previsões sobre o flagelo mundial da fome, que Vossa Excelência foi personalidade pioneira em combater, criando ainda no início do primeiro mandato o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, estão sendo confirmadas de forma alarmante. O déficit alimentar mundial de cereais está assombrando o mundo. O déficit de proteína de origem animal, na área de pescado, também vem se agravando nas últimas décadas e, segundo previsões da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação – FAO, deverá atingir, em 2030, o assombroso montante de 90 milhões de toneladas/ano. Contribui para o agravamento dessa situação o iminente esgotamento dos recursos mundiais pesqueiros e a reduzida disponibilidade dos recursos aqüícolas.

14.                        Nesse quadro, o Brasil possui potencial para o cultivo de suas imensas áreas. São mais de dez milhões de hectares de águas represadas, as bacias hidrográficas – só a Amazônica contem 12% da água doce mundial – além da zona econômica exclusiva ao longo dos oito mil quilômetros de costa atlântica. A dinamização dessas potencialidades é o desafio primordial a ser defendido e superado pelo novo Ministério da Pesca e Aqüicultura.

15.                        Com o órgão devidamente estruturado e dotado de corpo técnico permanente em suas dependências descentralizadas e na sede, certamente haverá, com o incremento das políticas do setor, a atração de novos investidores nacionais e estrangeiros para a implementação de projetos, sobretudo para o cultivo de pescado em sistema intensivo e com a abrangência da cadeia produtiva já adotada pelo agronegócio.

16.                        Vale ressaltar, contudo, que a SEAP/PR, após ingentes esforços para a superação dos entraves burocráticos, já estava libertando a aqüicultura nacional da marginalidade, do empirismo e também da ilegalidade, criando, assim, as condições básicas para que o setor alcance a economia de mercado e seja reconhecido com a seriedade e a importância merecida, como se verifica com a criação do Ministério da Pesca e Aqüicultura.

17.                        A estrutura do novo órgão assemelha-se às de outros ministérios criados recentemente, contando com as unidades básicas de que trata o art. 28 da Lei n^o 10.683, de 2003, e quatro Secretarias, para as quais serão propostas as seguintes denominações: Desenvolvimento da Aqüicultura; Desenvolvimento da Pesca; Ordenamento e Monitoramento; e Infra-Estrutura, Logística e Fomento.

18.                        Haverá o aproveitamento dos cargos em comissão atualmente alocados na SEAP/MP, mas será necessário criar o seguinte quantitativo adicional de cargos do Grupo Direção e Assessoramento Superiores – DAS e Funções Gratificadas – FG, sendo: um DAS-6, sete DAS-5, cinqüenta e três DAS-4, dezoito DAS-3, setenta e sete DAS-2, sessenta e nove DAS-1, dezenove FG-1, vinte e três FG-2 e dezenove FG-3. O impacto orçamentário correspondente é estimado em R$ 8,547 milhões anuais.

19.                        Outra providência contida no Projeto de Lei consiste na criação de cargos do Grupo - DAS que serão destinados ao Ministério da Fazenda, com a finalidade de estruturar uma Secretaria que terá como competências a realização de estudos e a proposição de reformas institucionais no sistema econômico nacional, bem como o acompanhamento das reformas em curso, exemplificadas pela proposta de reforma tributária, que se encontra na agenda do Congresso Nacional e em franco debate em foros da sociedade civil.

20.                        Em última instância, a medida revela-se necessária para o enfrentamento dos desafios da gestão da política econômica, ampliando a capacidade de formulação, coordenação e acompanhamento do Ministério da Fazenda, com vistas ao aprimoramento da execução da política fiscal e à sustentação das conquistas obtidas no campo macroeconômico. A proposta prevê a criação de um DAS-6, dois DAS-5, cinco DAS-4, dois DAS-3, um DAS-2 e um DAS-1. O impacto orçamentário correspondente é estimado em R$ 1,169 milhões anuais.

21.                        Prevê-se ainda a criação, no quadro de Funções Comissionadas do Banco Central de que trata a Lei n^o 9.650, de 27 de maio de 1998, de três funções de código FCA-2 e cinco FCA-3, todas destinadas ao reforço da estrutura de assessoramento do Gabinete do Presidente do Banco Central e dos demais integrantes da Diretoria Colegiada.

22.                        A medida se justifica pelo fato de que o Banco Central vem experimentando crescente complexidade dos trabalhos relacionados à gestão das reservas internacionais e à supervisão bancária, especialmente em momentos de crise nos sistemas financeiros internacionais, considerando-se a globalização dos mercados e das transações. Além disso, verifica-se relacionamento mais intenso do Banco Central com organismos financeiros internacionais, em função do novo posicionamento do País no cenário econômico internacional, e a necessidade de ampliação da capacidade de pesquisa e desenvolvimento no campo da econometria, essencial para o permanente desenvolvimento dos modelos de apoio às decisões do Conselho de Política Monetária. A estimativa do impacto orçamentário com a criação das oito FCBC é de R$ 359,0 mil anuais.

23.                        Também será contemplado com cargos em comissão o Ministério da Integração Nacional, para o qual se propõe a criação de cinco DAS-4, sete DAS-3 e quatro DAS-2, com impacto orçamentário anual de R$ 1,124 milhões. A medida  é necessária para o fortalecimento da estrutura  da Secretaria de Infra-Estrutura Hídrica, em decorrência da ampliação de suas competências em face do Programa de Aceleração do Crescimento - PAC, mais especificamente no que se refere ao Projeto São Francisco, nos seus eixos de revitalização e de integração de bacias hidrográficas, que irão requerer o planejamento, a construção e a supervisão das obras pelo Ministério.

24.                        Também serão criados cargos em comissão para a reestruturação da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República – SEDH, em razão da ampliação de suas atividades, um claro reflexo da incorporação pelo governo de novas demandas sociais. A proposta subjacente à reestruturação está dividida em quatro eixos principais e convergentes.

25 .                        O primeiro trata do fortalecimento da articulação interna e da gestão, contendo uma unidade forte para o desenvolvimento de parcerias internacionais na área de direitos humanos, aumentando os recursos disponíveis para os trabalhos acerca do tema. Contempla ainda a organização de uma área de coordenação e articulação de informações, dados e pesquisas, instrumentos essenciais para o bom desempenho das funções de articulação política que o órgão desenvolve. O segundo eixo prevê a estruturação de um Departamento de Ouvidoria Nacional de Direitos Humanos no Gabinete do Ministro, como espaço nacional para receber, encaminhar e monitorar denúncias de violações aos direitos humanos. O terceiro eixo refere-se à criação da Secretaria Nacional de Defesa dos Direitos da Pessoa com Deficiência, que consistirá no fortalecimento da atual Coordenadoria para a Integração da Pessoa Portadora de Deficiência – CORDE. Por fim, o quarto eixo da proposta de reestruturação prevê o fortalecimento e a integração das áreas-fim para atender ao atual volume de atividades e às novas demandas previstas nas Agendas Sociais da Criança e do Adolescente, do Registro Civil de Nascimento e do Idoso. Serão destinados à SEDH cinco DAS-5, dezenove DAS-4, vinte e quatro DAS-3, treze DAS-2 e cinco DAS-1, além das seguintes Gratificações de Representação da Presidência da República: cinco GR-V, sete GR-IV, três GR-III, seis GR-II e seis GR-I. O impacto orçamentário anual é estimado em R$ 5,105 milhões.

26.                        Há que se referir a outra alteração no texto da Lei n^o 10.683, de 2003, que não se refletem em aumento de despesa, no art. 6^o, possibilitando ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República elevar à condição de Secretaria o atual Departamento de Segurança, responsável pela segurança pessoal do Chefe de Estado, do Vice-Presidente da República e de seus familiares, bem como de outras autoridades, além de zelar pela segurança dos palácios presidenciais e residências oficiais do Presidente e do Vice-Presidente da República.

27.                        No que se refere às alterações propostas na Lei n^o 9.984, de 17 de julho de 2000, que dispõe sobre a criação da Agência Nacional de Águas - ANA, entidade federal de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e de coordenação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, trata-se de acrescer dispositivos que permitirão ao órgão assumir competências para regular e fiscalizar, quando envolverem corpos d'água de domínio da União, a prestação dos serviços públicos de adução de água bruta, e de irrigação, se em regime de concessão, cabendo-lhe, inclusive, a disciplina, em caráter normativo, da prestação desses serviços, bem como a fixação de padrões de eficiência e o estabelecimento de tarifa, quando cabíveis, e a gestão e auditagem de todos os aspectos dos respectivos contratos de concessão, quando existentes, e a elaboração de normas complementares necessárias à regulação dos serviços.

28.                        A proposta é fruto da constatação, por técnicos do governo envolvidos com modelagem de projetos de irrigação em regime de Parcerias Público-Privadas (PPP), de que seria imprescindível uma agência dotada de competência legal para regular e fiscalizar os contratos de prestação de serviço público de irrigação que venham a ser celebrados em regime de concessão. Este entendimento é corroborado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão na qualidade de coordenador do Comitê Gestor das Parcerias Público-Privadas (CGP).

29.                        A necessidade de uma agência reguladora decorre da existência de diversos aspectos em um contrato de concessão que necessitam de um órgão independente, capacitado tecnicamente para geri-los e com poder de polícia para fiscalizá-los e, se for o caso, executar penalidades no sentido de preservar o interesse do poder público e do usuário. É também de interesse do futuro concessionário, pois traz mais transparência e segurança para o seu negócio. Uma agência reguladora independente cria, portanto, as condições adequadas para o bom andamento do contrato durante todo o período da concessão e potencializa o interesse do setor privado, o que, por sua vez, propicia a realização de certames licitatórios competitivos e de resultados benéficos ao poder público em termos de redução da contraprestação requerida, da qualidade dos serviços prestados e da consecução dos objetivos sociais do Governo.

30.                        A proposta considera o fato de a ANA ser a entidade responsável pela gestão dos corpos hídricos de domínio da União, incumbida da análise e emissão das outorgas de direito de uso dessas águas, destacando-se a sua vocação institucional para ocupar a posição de entidade reguladora do serviço público de adução de água bruta e dos serviços públicos de irrigação, prestados em regime de concessão, bem como gerir e auditar os respectivos contratos de concessão e, ainda, exercer a autoridade normativa necessária à regulação dos serviços.

31.                        É prevista a criação de taxa de fiscalização, cujo fato gerador é o exercício de poder de polícia pela ANA, compreendido na fiscalização da prestação dos serviços públicos de irrigação e operação da adução de água bruta, se em regime de concessão ou autorização. A ANA também poderá contar com outras receitas que vierem a ser instituídas em função da atuação da agência na regulação e fiscalização dos serviços de adução de água bruta.

32.                        Esses recursos serão destinados ao custeio de despesas decorrentes de obrigações legais do ente, quais sejam, a regulação e fiscalização da prestação dos serviços e dos contratos de concessão, tratando-se de recursos indispensáveis à consecução desse novo e relevante papel imputado à ANA.

33.                        De acordo com a proposta, a ANA atuará nas funções inerentes à sua destinação precípua - regulação dos usos d'água, mediante a aplicação dos instrumentos de regulação, tais como a outorga, cobrança e fiscalização - bem como no acompanhamento da prestação dos serviços e da observância dos termos contratuais.

34.                        À ANA caberá, ainda, a verificação e auditagem das parcelas que integram o cálculo das tarifas, conforme legislação e contrato de concessão, com observância aos elementos que compõem as planilhas de custos do prestador do serviço. Outrossim, ter-se-á responsabilidade pelo acompanhamento e contabilização dos indicadores de desempenho que, por via direta, afetam os valores tarifários ou da contraprestação pública, estabelecendo relações entre a correta prestação do serviço e as receitas percebidas pelo prestador do serviço.

35.                        Por todo o exposto, propõe-se a participação da ANA, como entidade que concentraria as funções essenciais à regulação e fiscalização, atuando como entidade independente, capaz de zelar pela adequada prestação desses serviços.

36.                        O impacto orçamentário global com a criação dos cargos em comissão, das funções comissionadas e das gratificações de representação previstos na proposta, estimado em R$ 7,374 milhões no presente exercício e em R$ 17,698 milhões anuais nos exercícios subseqüentes, tem amparo nas dotações consignadas na Lei Orçamentária Anual para 2008 e está em consonância com os demais dispositivos da legislação orçamentária e de responsabilidade fiscal.

37.                        Entendemos que o conjunto das medidas consolidadas no ato ora proposto, pelas razões expendidas neste documento, se reveste do requisito de urgência a justificar o encaminhamento do presente Projeto de Lei sob regime de urgência constitucional, porquanto se destina ao aperfeiçoamento da ação governamental direcionada a temas da mais importância para o País.

38.                        Especialmente no que tange à criação do Ministério da Pesca e Aqüicultura, acreditamos que a necessidade de conferir celeridade aos processos de desenvolvimento da pesca e aqüicultura no Brasil, além da crise dos alimentos no mundo, justificam a urgência do Projeto de Lei. Por fim, a urgência é justificada, também, pelo enorme passivo histórico relativo à matéria de pesca e aqüicultura no Brasil. Assim, são necessários ajustes na legislação, de modo a garantir a efetividade de programas já em desenvolvimento.

39.                        São essas, Senhor Presidente, as razões que nos levam a propor a Vossa Excelência o encaminhamento do Projeto de Lei em questão. 

Respeitosamente,

 

 

Paulo Bernardo Silva Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão

Dilma Rousseff Ministra de Estado Chefe da Casa Civil da Presidência da República

Carlos Minc Ministro de Estado do Meio Ambiente