EM nº 355/2003/MP/MF

Brasília, 10 de novembro de 2003.

                Excelentíssimo Senhor Presidente da República,

1.           Submetemos à superior deliberação de Vossa Excelência proposta de Projeto de Lei, em anexo, que institui normas gerais para a licitação e contratação de Parceria Público-Privada, no âmbito da administração pública da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

2.          A presente proposta finaliza extenso trabalho desenvolvido sob coordenação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a participação da Casa Civil, dos Ministérios da Fazenda, das Cidades e dos Transportes, da Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social - SEDES, de diversos órgãos do governo e de entidades públicas e privadas.

3.          A parceria público-privada constitui modalidade de contratação em que os entes públicos e as organizações privadas, mediante o compartilhamento de riscos e com financiamento obtido pelo setor privado, assumem a realização de serviços ou empreendimentos públicos. Tal procedimento, em pouco tempo alcançou grande sucesso em diversos países, como a Inglaterra, Irlanda, Portugal, Espanha e África do Sul, como sistema de contratação pelo Poder Público ante a falta de disponibilidade de recursos financeiros e aproveitamento da eficiência de gestão do setor privado.

4.          No caso do Brasil, representa uma alternativa indispensável para o crescimento econômico, em face das enormes carências sociais e econômicas do país, a serem supridas mediante a colaboração positiva do setor público e privado.

5.          As Parcerias Público-Privadas permitem um amplo leque de investimentos, suprindo demandas desde as áreas de segurança pública, habitação, saneamento básico até as de infraestrutura viária ou elétrica. Veja-se que o Projeto de Plano Plurianual do Governo, encaminhado para vigorar no período de 2004 a 2007, estima a necessidade de investimentos na ordem de 21,7% (vinte e um vírgula sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB até 2007, como condição à retomada e sustentação do crescimento econômico do país, o que torna indispensável a existência de instrumentos de parcerias que possibilitem a sua concretização.

6.           A proposta de Projeto de Lei foi elaborada com o objetivo de adaptar o atual marco legal de contratação (Lei nº 8.666, de 1993) e de concessão de serviços (Leis nº 8.987 e 9.074, ambas de 1995), permitindo algumas alterações que potencializem o sistema de parceria e o seu elemento de distinção: compartilhamento dos riscos e financiamento privado.

7.           Assim, o projeto é divido em cinco capítulos, fixando (I) o objeto e âmbito de aplicação da Lei, (II) o contrato de parceria público-privada, (III) a licitação, (IV) disposições gerais e (V) e disposições finais. Em relação a cada um dos capítulos que compõem a proposta, destaco o que segue.

8.           No capítulo primeiro é fixada a abrangência do Projeto de Lei, determinando que o mesmo seja o marco legal geral para as parcerias público-privadas, nos termos autorizados no art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal. O parágrafo único do projeto, por sua vez, estende sua aplicação às entidades da administração indireta e àquelas controladas direta ou indiretamente pelo Poder Público.

9.           O capítulo segundo, por sua vez, estabelece os princípios, o objeto, regras específicas, remuneração e garantias dos contratos de parceria público-privada. Merece destaque, entre as normas contidas no projeto, aquela que delimita o objeto da parceria, entendida como acordo firmado entre a Administração Pública e entes Privados, que estabelece vínculo obrigacional para implantação ou gestão, no todo ou em parte, de serviços, empreendimentos e atividades de interesse público, em que o financiamento e a responsabilidade pelo investimento incumbem ao ente privado. Indica o mesmo dispositivo a observância dos princípios da eficiência, respeito aos destinatários dos serviços e entes incumbido de sua execução, indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional e de poder de polícia, responsabilidade fiscal, transparência, repartição dos riscos adequada a capacidade gerencial das partes e sustentabilidade financeira e vantagem sócio-econômicas do projeto (art. 2º).

10.           Merecem igual destaque, no âmbito do projeto e do capítulo segundo, os instrumentos de remuneração e garantia previstos, como a precedência das obrigações originárias de contratos de parceria público-privada na liberação de recursos orçamentárias e pagamentos em relação às demais obrigações contratadas pelo Poder Público (§ 3º do art. 5º); a autorização para liquidação do empenho em favor da instituição financeira que financiou a parceria, como garantia do empréstimo feito pelo parceiro privado (art. 7º); a admissão da vinculação de receitas e instituição de fundos especiais, desde que previsto em Lei específica (art. 8º); e, na forma a ser regulamentada pelo Poder Executivo, a autorização para integralização de Fundo Fiduciário de Incentivo às Parcerias Público-Privadas a ser instituído por Instituições Financeiras (art. 9º). Tais instrumentos visam fortalecer a confiança do particular que assume a responsabilidade integral pelo investimento no projeto objeto da parceria.

11.          Por outro lado, a administração pública poderá estabelecer metas de desempenho como condição para liberação da remuneração do parceiro privado, elemento este essencial na relação da parceria (§ 2º do art. 5º).

12.           A modalidade de licitação, estabelecida no capítulo terceiro, é a da concorrência regulada pela Lei nº 8.666, de 1993, com algumas regras específicas contidas no próprio projeto. Estas estão previstas nos artigos 10º ao 12º, e tem por objetivo dar maior flexibilidade na montagem das parcerias público-privadas. Destaque-se a possibilidade de exigência de garantias do parceiro privado maiores do que as previstas na legislação existente (art. 10º, inciso III, alíneas a e b do projeto) e de formação de Sociedade de Propósito Específico - SPE para a execução do contrato de parceria (art. 10º, inciso III, alínea c do projeto). Tais medidas objetivam dar à administração pública garantias para a adequada conclusão do negócio a ser implementado, considerando o esforço e recursos necessários à conclusão do processo de contratação e o prazo de vigência do contrato que pode chegar a 30 anos.

13.          O capítulo quarto contém duas importantes regras para a implantação da parceria público-privada. A primeira é a que determina que o Poder Executivo institua órgão gestor específico, a exemplo da legislação existentes em diversos países, como medida a qualificar a seleção dos projetos de parceria e permitir um adequado acompanhamento de sua execução (art. 13). A regulamentação do órgão gestor mediante ato do Poder Executivo, e não por lei, confere flexibilidade na gestão do processo, permitindo, no evoluir dos projetos, a superação de eventuais entraves burocráticos e o reforço nos sistemas de controle e transparência.

14.           A segunda medida contida no capítulo quarto é a que estende para parceria público-privada mecanismos específicos de controle de despesas públicas. Tais procedimentos vão ao encontro do princípio da responsabilidade fiscal que norteia a atividade estatal e governamental.

15.          Por fim, o capítulo quinto encerra o projeto, determinando a aplicação subsidiária do disposto na Lei nº 8.666, de 1993, e, no caso de concessões e permissões de serviços públicos, o disposto na Lei nº 8.987 e na Lei nº 9.074, ambas de 1995. Tal extensão é consentânea com a filosofia do projeto de não propor um marco regulatório totalmente novo, mas adaptar a legislação existente, com uso consagrado, às características típicas da parceria público-privada.

16.               Estas são as razões que nos levam a encaminhar o presente projeto de lei a sua elevada consideração.

Respeitosamente,