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SUBCHEFIA DE ASSUNTOS PARLAMENTARES |
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SUBCHEFIA DE ASSUNTOS PARLAMENTARES |
EM Nº 12/C. Civil-PR
Em
12 de abril de 2004.
Excelentíssimo Senhor
Presidente da República,
Submeto à elevada consideração de Vossa Excelência o anexo projeto de
lei a ser encaminhado ao Congresso Nacional, que dispõe sobre as regras aplicáveis
às Agências Reguladoras relativamente à sua gestão, organização e
mecanismos de controle social e que redefine atribuições no âmbito destas e
dos respectivos Ministérios, em especial dos setores de petróleo e seus
derivados e gás natural, telecomunicações e transportes.
2.
As medidas propostas são, em grande parte, o resultado das recomendações
do Grupo de Trabalho Interministerial criado por determinação de Vossa Excelência
em março de 2003 para (i) analisar o arranjo institucional regulatório no âmbito
federal; (ii) avaliar o papel das Agências Reguladoras; e (iii) propor medidas
corretivas do modelo adotado.
3.
Cumpre-me informar-lhe que as questões colocadas para o Grupo de
Trabalho foram: a) adequação do grau de autonomia ou independência das Agências
em relação aos Ministérios; b) a esfera de ação das Agências Reguladoras,
tanto no planejamento quanto na outorga de concessões e permissões; c) a
necessidade de fortalecimento dos Ministérios com respeito a atribuições básicas
de planejamento e formulação de políticas públicas na esteira da reorientação
do papel do Estado nos últimos dez anos (do Estado-produtor para o
Estado-regulador); d) eficácia das Agências na defesa dos interesses dos
consumidores e no cumprimento de suas competências legais; e) adequação dos
meios para que as Agências possam cumprir seu papel, inclusive no que tange à
formação de um quadro de pessoal qualificado, com prerrogativas compatíveis
ao exercício de seu papel de fiscalização e regulação - medida esta já
desencadeada por Vossa Excelência com o envio ao Congresso Nacional da Medida
Provisória no 155, de 23 de
dezembro de 2003; e, f) a insuficiência de mecanismo de prestação de contas
por parte das Agências ao Congresso Nacional, inclusive no que tange ao poder
do Congresso para convocar presidentes e diretores dessas entidades para prestar
esclarecimentos.
4. Conquanto este último aspecto não seja objeto deste projeto de lei, eis que seu encaminhamento demandará a promulgação de uma emenda constitucional, a falta de controle social é, certamente, a fonte maior das preocupações e dificuldades que demandam soluções por meio de alteração no marco legal das Agências Reguladoras. Nesse sentido, são propostos importantes aperfeiçoamentos no modelo adotado, instituindo-se maior rigor na delimitação de seus poderes; controle mais eficaz de suas atuações pelos órgãos especializados do Congresso; e, por fim, ampliando-se a legitimidade do exercício da função regulatória pelas Agências Reguladoras, de sorte a evitar que elas, pelo excessivo grau de insulamento, possam tornar-se facilmente capturáveis, ou que se distanciem do objetivo maior de atender ao interesse público e dos consumidores e usuários.
5.
O Grupo de Trabalho foi coordenado pela Casa Civil da Presidência da República
e contou com representantes de todos os Ministérios detentores de Agências
Reguladoras vinculadas em suas Pastas (Ministérios de Minas e Energia, das
Comunicações, da Saúde, dos Transportes, do Meio Ambiente e da Cultura), e
com representantes dos Ministérios da Fazenda, da Defesa, do Planejamento, Orçamento
e Gestão, da Justiça e da Advocacia-Geral da União. Além do levantamento dos
principais problemas na gestão das políticas públicas setoriais, o Grupo de
Trabalho também ouviu parlamentares e consultou extensa literatura nacional e
estrangeira acerca das questões relacionadas, tanto com o formato institucional
das Agências Reguladoras no Brasil, quanto com o desenho de instituições
regulatórias genericamente considerado. O relatório do Grupo de Trabalho foi
discutido no âmbito do Comitê Executivo da Câmara de Políticas de
Infra-Estrutura e da Câmara de Política Econômica, sendo as sugestões
analisadas e incorporadas no documento final do Grupo, submetido a apreciação
de Vossa Excelência em 2 de setembro de 2003.
6.
Em consonância com as recomendações contidas nesse documento, foram
elaborados dois anteprojetos de lei, agora consolidados no projeto de lei que
ora se propõe a Vossa Excelência. O primeiro dispunha sobre a gestão, a
organização e o controle social das Agências Reguladoras, abrangendo todas as
“autarquias especiais” caracterizadas como tal em suas leis instituidoras -
de Energia Elétrica - ANEEL, de Telecomunicações - ANATEL, do Petróleo - ANP,
de Vigilância Sanitária - ANVISA, de Saúde Suplementar - ANS, de Águas -
ANA, de Transportes Aquaviários - ANTAQ, de Transportes Terrestres - ANTT e do
Cinema - ANCINE. O segundo anteprojeto tratava de alterações a dispositivos
das leis de regência de cada uma das Agências da área de infra-estrutura, a
saber, ANEEL, ANATEL, ANP, ANTT e ANTAQ, basicamente restituindo, para os
respectivos Ministérios setoriais, as atribuições relativas às outorgas e de
proceder licitações para a exploração dos serviços de utilidade pública.
Estes anteprojetos de lei foram submetidos à consulta pública pela Casa Civil
da Presidência da República (Diário Oficial da União de 23 de setembro de
2003, Seção 1, pp.1-3) tendo-se recebido cerca de setecentas contribuições
sobre os mais diversos aspectos de mérito da matéria neles tratada. As
contribuições obtidas com a consulta pública foram compartilhadas e debatidas
com o Ministério da Fazenda, cuja participação foi fundamental para o
aprimoramento das medidas propostas no projeto de lei que, na verdade, é a
reunião dos dois anteprojetos, conforme mencionado.
7.
A preocupação de Vossa Excelência com a atuação das Agências
permitiu aclarar uma série de ambigüidades sobre o papel e as condições de
funcionamento dessas entidades na atual configuração institucional dos órgãos
regulatórios da infra-estrutura. O trabalho do Grupo chegou à conclusão que o
modelo de Agências independentes, não obstante a necessidade de aprimoramento
do quadro atual, é essencial para o bom funcionamento da maior parte dos
setores encarregados da provisão de serviços públicos, com reflexos positivos
no resto da economia. Afirmou-se, portanto, o papel das Agências tanto do ponto
de vista conceitual quanto à luz do direito positivo pátrio, para que os
consumidores obtenham serviços com qualidade, diversidade, quantidade e
modicidade tarifária, mantendo a viabilidade econômica do negócio e o retorno
do investimento. As discussões dentro do Governo levaram à conclusão que a
presença das Agências Reguladoras é indispensável para a atração dos
investimentos privados; para a redução do chamado “risco de captura” do
processo regulatório por grupos de interesse; e para a necessidade de
fortalecer as Agências, aliás demonstrada por Vossa Excelência, com a edição
da já aludida Medida Provisória no
155, de 2003.
8.
No entanto, o diagnóstico do funcionamento das Agências que emergiu das
discussões apontou insuficiências no quadro atual. Conquanto algumas dessas
insuficiências decorram de longos processos, algumas vezes acelerados no
governo passado, que, todavia, podem ser sanadas dentro do quadro institucional
vigente, como por exemplo, as recorrentes dificuldades de interação da
administração direta com os órgãos autárquicos, outras requereram ações
legislativas pontuais, motivo do projeto de lei em apreço.
9.
Uma das principais distorções do papel das Agências detectadas foi o
exercício de competências de governo pelas Agências Reguladoras, como a absorção
da atividade de formulação de políticas públicas e do poder de outorgar e
conceder serviços públicos. Tais distorções são encontradas em todas as
leis de regência das Agências Reguladoras acima mencionadas, as Leis no 9.427/96, no
9.472/97, no 9.478/97 e no
10.233/01. Cumpre esclarecer que no caso da Lei no
9.427/96, do setor elétrico, o encaminhamento dessas questões já foi
resolvido na Medida Provisória no
144, de 11 de dezembro de 2003, já convertida na Lei no
10.848, de 15 de março de 2004, não sendo, por isso, contempladas neste
projeto de lei.
10.
A absorção da atividade de formulação de políticas, Senhor
Presidente, se deu, geralmente, por falta de estrutura dos Ministérios
setoriais responsáveis pela formulação das políticas, no exercício de suas
competências legais. Desse modo, em alguns casos, as Agências não só
regulavam e fiscalizavam o setor como atuavam de forma ampla na formulação de
políticas setoriais. O projeto de lei busca estabelecer a fronteira entre
formulação de política setorial e regulação econômica. Esse objetivo,
frise-se, não implica qualquer incompatibilidade entre a atividade de regulação
desempenhada pelas Agências e a formulação de políticas setoriais por parte
de Ministérios. Ao contrário, ambos - Agências Reguladoras e Ministérios -
podem atuar de forma harmoniosa e, do ponto de vista institucional, de modo
cooperativo. O projeto de lei que ora lhe submeto, em nome dos Ministros de
Estado que participaram ativamente desse debate e da formulação das propostas
em tela, pretende deixar claro à sociedade que planejamento e formulação de
políticas setoriais cabe aos órgãos da administração direta. Às Agências
Reguladoras cabe regulamentar e fiscalizar as atividades reguladas,
implementando, no que lhes toca, a política setorial.
11.
No caso do poder de outorga de concessões, permissões e autorizações,
entendeu-se que, nos termos da própria Constituição Federal, o Estado é o
titular do direito de explorar, diretamente ou mediante concessão ou permissão,
os serviços públicos. Ao Estado compete, assim, outorgar ou não a terceiros o
direito de explorar e prestar esses serviços ou de exercer atividade econômica
mediante concessão ou permissão. Assim, a faculdade de celebração de
contratos de outorgas atribuída às Agências em suas leis específicas é
vista como mera liberalidade do legislador, tendo o projeto de lei previsto a
transferência dessas atribuições para os respectivos ministérios. No
entanto, de tal forma a questão se reveste de aspectos práticos, que o projeto
de lei, embora disponha expressamente que a competência de conceder outorgas e
celebrar contratos de concessão e permissão é do Poder Executivo, deixa ao
alvedrio de cada Ministério a possibilidade de delegar essas atribuições à
Agência (arts. 21, 22 e 27). Preserva-se, porém, na esfera das Agências
Reguladoras, a competência de promover os procedimentos licitatórios, a fim de
evitar-se o desperdício da experiência já acumulada e assegurar-se a observância
de aspectos técnicos que irão ter direta conseqüência nas funções de
regulação e fiscalização sob sua responsabilidade.
12.
Na área dos transportes, o projeto de lei também transfere da ANTAQ
para o Ministério dos Transportes a competência de nomeação do presidente do
Conselho de Autoridade Portuária, referido na alínea “a” do inciso I do
art. 31 da Lei no 8.630, de 25 de
fevereiro de 1993, sendo esse presidente, até então, representante da Agência
em cada porto organizado.
13.
O desenvolvimento de instrumentos de controle social das Agências é um
avanço imprescindível para o bom funcionamento do modelo, na medida em que
esse controle atua como elemento de legitimidade e eficiência na ação regulatória.
Nesse sentido, a experiência internacional indica que o desenvolvimento de
reguladores independentes deve ser balanceado por mecanismos mais eficientes de
controle social e de prestação de contas. É na ampliação desses
instrumentos que se concentra a maior inovação do projeto de lei. São instituídos,
estendidos ou ampliados os mecanismos de controle, responsabilização e
transparência como consulta pública, apresentação de relatórios anuais ao
Ministério setorial e às duas Casas do Congresso Nacional, obrigatoriedade do
contrato de gestão entre o Ministério e a Agência, e criação de Ouvidorias
em todas as Agências Reguladoras. Assim é que o projeto de lei reserva o Capítulo
I para o processo decisório das Agências, nele prevendo: a) a decisão
colegiada, em regra, como forma de respaldar as decisões do regulador (art. 3o);
b) obrigação, para todas as Agências, de realizar consulta pública, além da
necessidade de ampla divulgação dos resultados da consulta e audiência pública
realizadas (arts. 4o e 7o);
e c) direito das associações de defesa do consumidor/usuário de indicarem até
três representantes especializados para acompanhar os processos de consulta pública,
custeados dentro das disponibilidades orçamentárias pela própria Agência
(art. 4o, § 5o).
14.
O projeto de lei estende em caráter geral para todas as Agências a exigência
de celebração do contrato de gestão e de desempenho com o titular da Pasta a
que estiver vinculada cada uma delas, nos termos do § 8o do art. 37 da Constituição Federal. Trata-se de medida
voltada a valorizar e ampliar o emprego de instrumento que permite melhor
ajustar meios e fins no exercício das atividades administrativas e finalísticas
dos órgãos e entidades da administração pública, associando ao maior grau
de autonomia que é conferido pela legislação a necessidade de um planejamento
administrativo que atenda à necessidade de maior eficiência, transparência e
responsabilização no seio da administração pública. Assim, às quatro Agências
Reguladoras que já se acham sujeitas à necessidade de firmatura dos contratos
de gestão com os respectivos Ministérios, se somarão as demais, tornando-se o
contrato de gestão e de desempenho instrumento essencial para a mediação das
relações entre as Agências e o Poder Público.
15.
O contrato de gestão e de desempenho será negociado e celebrado entre a
Diretoria Colegiada ou Conselho Diretor e o titular da Pasta a que estiver
vinculada a Agência, ouvidos previamente os Ministros de Estado da Fazenda e do
Planejamento, Orçamento e Gestão, no prazo máximo de cento e vinte dias após
a nomeação do Diretor-Geral, Diretor-Presidente ou Presidente, e deverá ser
submetido à apreciação, para fins de aprovação, do conselho de política
setorial da respectiva área de atuação da Agência Reguladora ou a uma das Câmaras
do Conselho de Governo, na forma do regulamento. Será o instrumento de
acompanhamento da atuação administrativa da autarquia e da avaliação do seu
desempenho, tendo como objetivos aperfeiçoar o acompanhamento da gestão,
promovendo maior transparência e controle social e aperfeiçoar as relações
de cooperação da Agência com o Poder Público, em particular no cumprimento
das políticas públicas definidas em lei. Além de estabelecer parâmetros para
a administração interna da Agência Reguladora, o contrato de gestão e de
desempenho deverá especificar, minimamente, as metas de desempenho
administrativo e de fiscalização a serem atingidas, prazos de consecução e
respectivos indicadores e os mecanismos de avaliação que permitam quantificar,
de forma objetiva, o seu alcance, estimar os recursos orçamentários e
cronograma de desembolso dos recursos financeiros necessários ao alcance das
metas pactuadas, e fixar as obrigações e responsabilidades das partes em relação
às metas definidas e a sistemática de acompanhamento e avaliação, contendo
critérios, parâmetros e prazos, bem como as medidas a serem adotadas em caso
de descumprimento injustificado das metas e obrigações pactuadas. O contrato
de gestão e de desempenho terá duração mínima de um ano, será avaliado
periodicamente e, se necessário, revisado por ocasião da renovação parcial
da diretoria da Agência, sem prejuízo da solidariedade entre seus membros.
Caberá ao regulamento dispor sobre os instrumentos de acompanhamento e avaliação
do contrato de gestão e de desempenho, bem assim os procedimentos a serem
observados para a sua firmatura e a emissão periódica de relatórios de
acompanhamento e avaliação do desempenho da Agência Reguladora. Cada Agência
deverá apresentar, semestralmente, tais relatórios, que deverão ser ampla e
permanente divulgados e enviados ao órgão supervisor, ao Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão e ao Tribunal de Contas da União.
16.
Ainda no campo do aumento da transparência e do controle social, o
projeto de lei fortalece e uniformiza o mecanismo de Ouvidoria nas Agências.
Todas elas deverão ter um Ouvidor com mandato fixo que exercerá suas atribuições
sem subordinação hierárquica e sem acumulações com outras funções,
conforme estabelece o art. 13 do projeto. Para isso, está sendo proposta a criação
dos referidos cargos nas Agências que não os têm (ANEEL, ANP e ANA) e de seus
respectivos auxiliares (art. 30).
17.
De outro lado, a prática internacional tem demonstrado a necessidade de
intensa troca de informações e experiências entre setores encarregados da
regulação setorial e órgãos de defesa da concorrência - Secretaria de
Direito Econômico do Ministério da Justiça, Secretaria de Acompanhamento Econômico
do Ministério da Fazenda e Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE)
- com o propósito de encorajar ações que fortaleçam a concorrência onde
esta seja possível. Além disso, a experiência ensina que a política de
concorrência pode contribuir para o bom funcionamento das atividades reguladas,
fomentando a concorrência no próprio desenho do marco regulatório. Assim, o
projeto de lei dedica vários dispositivos à interação operacional entre as
Agências Reguladoras e os órgãos de defesa da concorrência (arts. 15-18),
dando a moldura desse relacionamento inter-institucional, indispensável para a
eficácia de ambas as políticas regulatória e de defesa da concorrência nos
setores regulados.
18.
O mandato fixo dos dirigentes (Presidente, Diretor-Geral,
Diretor-Presidente e demais diretores) é a principal característica das Agências
Reguladoras, classificadas pelas respectivas leis de criação como
“autarquias especiais”. Essa prerrogativa é representativa da autonomia da
Agência reguladora e essencial para o cumprimento de sua missão. Assim,
optou-se por manter o atual sistema de mandatos escalonados dos dirigentes e a
forma de não coincidência destes com o do Presidente da República. Manteve-se
também as atuais condições para a demissão e substituição desses
dirigentes, afastada a possibilidade de demissão ad nutum, por ser contrária
ao modelo que se quer aperfeiçoar no Brasil. Dessa forma, o projeto de lei
cuida tão somente de uniformizar a duração dos mandatos em quatro anos,
permitida uma única recondução, o que se fez no art. 25 por meio de alteração
do dispositivo correspondente na Lei no
9.986, de 18 de julho de 2000. Inova-se, ainda, ao estabelecer nova regra para a
designação dos Presidentes ou Diretores-Gerais de Agências Reguladoras, de
modo que, a partir da vigência da lei ora proposta, ser-lhes-á assegurado
mandato de quatro anos e a estabilidade nos respectivos cargos, e somente poderão
perder o mandato em caso de renúncia, condenação judicial transitada em
julgado ou de processo administrativo disciplinar.
19.
No entanto, reconhecendo-se a relevância de que seja assegurada ao
Presidente da República a prerrogativa de escolha dos Presidentes das Agências
Reguladoras, estabelece-se como regra que os mandatos dos Presidentes e
Diretores-Gerais deverão encerrar-se a partir do décimo terceiro e até o décimo
oitavo mês do mandato do Presidente da República. Dessa forma, respeitada a
duração dos atuais mandatos, os futuros Presidentes e Diretores-Gerais de Agências
a serem designados a partir da vigência da nova regra para os primeiros
mandatos poderão, em caráter excepcional, ter mandados inferiores a quatro
anos, permitindo-se a adequação deles ao princípio geral estabelecido.
20. Propõe-se alterar, finalmente, a atual regra estabelecida no art. 17, II, da Lei no 9.986, de 2000, a fim de assegurar-se a isonomia de tratamento com os demais órgãos e entidades da administração, elevando-se de quarenta para sessenta e cinco por cento o percentual de opção do valor da remuneração dos Cargos de Direção, Gerência Executiva, de Assessoria e de Assistência, quando exercidos por servidores ocupantes de cargos efetivos. Além disso, altera-se a regra contida no § 4o do art. 16 da mesma Lei, de modo a afastar restrições atualmente apenas aplicáveis às Agências Reguladoras, quando exercem a prerrogativa legal de requisição de servidores de outros órgãos e entidades do Governo Federal, no que se refere ao ressarcimento das respectivas remunerações pagas pelos órgãos de origem. Na forma proposta, tal ressarcimento passará a observar a regra geral fixada pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, em seu art. 93.
21.
Quanto ao disposto nos arts. 16 e 17 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade
Fiscal - LRF, pode ser considerado plenamente atendido, uma vez que as
despesas relativas a 2004, decorrentes da disposições contidas no projeto de
lei, estimadas em R$ 2,2 milhões, considerada a sua aplicação a partir de 1o
de outubro de 2004, acham-se já contempladas na Lei Orçamentária Anual, em
funcional específica das respectivas Agências, sendo absorvidas pela margem líquida
de expansão para despesas de caráter continuado, calculada e demonstrada no
anexo à Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Nos exercícios de 2004 e subseqüentes, a despesa estimada representa um
acréscimo R$ 7,2 milhões em relação a 2003, ou cerca de R$ 5 milhões em
relação à despesa estimada para 2004, montante que reduzirá a margem líquida
de expansão para despesas de caráter continuado daqueles exercícios, o que se
mostra compatível com o aumento de receita decorrente do crescimento real da
economia previsto, conforme demonstra a série histórica relativa à ampliação
da base de arrecadação nos últimos anos.
22.
Pretende-se, com a proposição em tela, estabelecer um conjunto homogêneo
e estável de regras para orientar a gestão e a atuação das Agências
Reguladoras, constituindo-se, de certa maneira, numa “Lei Geral” das Agências
Reguladoras que, ao superar diferenciações entre elas, ora existentes, e que não
se justificam, apesar das evidentes especificidades tratadas em suas leis de
criação, permitem, ainda, tornar mais transparente, eficiente, socialmente
controlado e legítimo o exercício da função reguladora por essas entidades.
Trata-se de aperfeiçoamentos necessários, indispensáveis à melhoria da atuação
das Agências e ao atingimento de melhores índices de qualidade regulatória no
âmbito do Governo Federal, atendendo, assim, ao interesse da sociedade e, em
especial, dos consumidores e usuários de serviços públicos em setores
regulados.
Estas,
Senhor Presidente, são, em síntese, as razões que me levam a submeter à
elevada apreciação de Vossa Excelência o anexo projeto de lei.
Respeitosamente,
JOSÉ
DIRCEU DE OLIVEIRA E SILVA
Ministro de Estado Chefe da Casa Civil
da Presidência da República
