Consolidação da Legislação Federal

    8.  FORMAÇÃO DO BANCO DE DADOS E INSTRUMENTAL DE INFORMÁTICA PARA O TRABALHO DE CONSOLIDAÇÃO

    Os Ministérios realizaram levantamento do que havia de legislação em meio magnético (em bancos de dados oficiais ou CDs disponíveis no mercado) e, em muitos casos, digitaram os diplomas legais mais antigos, que não se encontravam informatizados.

    Verificou-se, no transcorrer da etapa inicial de trabalho, a necessidade de se desenvolver um "software" que utilizasse um banco de dados de grande porte, com a possibilidade de alteração e composição de textos, para facilitar e dar segurança ao trabalho de consolidação. O aplicativo utilizaria um banco de dados único, do qual se poderia copiar textos para edição, sem a perda da formatação, com registro de todas as etapas de tratamento dos dispositivos consolidados.

    Tendo em vista que a fase final de tramitação dos Projetos de Consolidação de Leis se dará no Congresso Nacional, verificou-se a necessidade de que houvesse, desde logo, um engajamento do PRODASEN para formação desse banco de dados completo da legislação existente e desenvolvimento da ferramenta de trabalho para a consolidação dos textos legais.

    Para tanto, foi realizada reunião (13/5/98) com a Diretora-Executiva do PRODASEN, Dra. Regina Célia Borges, acompanhada do pessoal técnico daquele órgão, na qual se estabeleceu parceria entre a Comissão da Casa Civil encarregada da Consolidação da Legislação Federal e o PRODASEN, no sentido do apoio mútuo com o objetivo de dar suporte aos Ministérios para realização do trabalho de consolidação.

    No dia 3/6/98, foi realizada visita à Coordenação de Documentação Legislativa do Ministério da Justiça, que dispõe de banco de dados em fichário, contendo toda a legislação federal desde 1808. Em relação a cada lei, a respectiva ficha registra todas as alterações sofridas, o que constitui uma fonte de referência imprescindível para os trabalhos de atualização e consolidação, na medida em que, por ser o banco de dados mais abrangente e antigo, dá segurança ao trabalho de prospecção, não obstante a dificuldade e lentidão em consultas que envolvem grande número de leis, dada a não inserção das informações em meio magnético.

    O Setor de Pesquisa da Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil, que possui um banco de dados informatizado com as ementas das leis e suas alterações, procedeu à checagem das informações com as existentes no Ministério da Justiça, para maior segurança dos trabalhos. Assim, os grupos de trabalho dos Ministérios contam com três bancos de dados para pesquisa, levantamento e seleção das leis que lhes estão afetas: o do Ministério da Justiça, em fichário, o do Setor de Pesquisas da SAJ/PR, com banco de dados de ementas completo, e o do PRODASEN, com ementas e textos integrais, porém incompleto ⁽¹⁾.

    No dia 18/6/98 em reunião realizada com os responsáveis do Setor de Informática dos vários Ministérios, com o objetivo de identificar: as leis já disponíveis em meio magnético, as dificuldades que estariam enfrentando, e, por fim, os equipamentos e pessoal disponíveis para o projeto de consolidação. Na ocasião, cada Ministério se comprometeu a remeter à Casa Civil relação especificada das leis de sua área de competência para efeito de consolidação e divisão do trabalho.

    Durante o mês de julho de 1998, o PRODASEN desenvolveu o "software" a ser utilizado no trabalho de consolidação. Trata-se de ferramenta de excepcional valor para facilitar o trabalho de composição dos textos a consolidar, além de garantir o registro e a visualização da origem dos dispositivos inseridos em uma dada lei básica, da destinação dos dispositivos de cada uma das normas aglutinadas e também do tratamento dispensado a cada dispositivo legal utilizado no processo de atualização ou consolidação.

    As características básicas desse programa (SISTEMA DE CONSOLIDAÇÃO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL - SISCON) são as seguintes:

1. formação de um banco de dados da legislação vigente (denominado "norma jurídica"), onde seriam colocados todos os textos legais (as leis anteriores a 1988 continuam em processo de digitação por equipe dirigida pelo próprio PRODASEN, uma vez que não constavam do banco de dados informatizado já existente) ⁽²⁾ ;

2. formação de um banco de dados para os textos consolidados ou atualizados (denominado "matriz de trabalho"), que irá armazenando o produto final do trabalho de consolidação, na medida em que o mesmo for sendo realizado;

3. o programa, disponibilizado por meio da Internet é de uso restrito dos operadores dos grupos de trabalho de consolidação, devidamente identificados;

4. a tela de trabalho do programa de consolidação apresenta dois setores: o das normas jurídicas, para escolha de textos, e o das matrizes de trabalho, para onde migrarão as normas que serão aproveitadas naquele texto consolidado. Cada setor terá, na lateral esquerda, a árvore com os dispositivos legais e, à direita, o texto do dispositivo;

5. cada operador, ao selecionar um texto legal da base de "normas jurídicas" como matriz de consolidação, terá o texto copiado para o banco de dados das "matrizes de trabalho", o que tornará indisponível esse texto para trabalho simultâneo por outro operador;

6. as normas selecionadas para aglutinação em um texto de lei básica serão trabalhadas uma a uma, com opções de cópia de dispositivo para inserção, substituição ou fusão na matriz de trabalho, além das opções para editação e comentário das alterações procedidas. A passagem do banco "norma jurídica" para "matriz de trabalho" pode se dar pelo texto integral da lei ou por dispositivo, assim entendido o artigo de lei com seus parágrafos, incisos, alíneas e ítens, pois toda a legislação colocada no banco de dados "norma jurídica" recebeu tratamento individualizado, constituindo o "dispositivo" o elemento básico;

7. cada dispositivo de norma jurídica utilizado no processo de consolidação será assinalado com uma determinada cor, de modo a assegurar que todos os dispositivos recebam tratamento conforme tenha sido considerado: a) não aproveitados (por exemplo aqueles dispositivos que estabelecem "revogam-se as disposições em contrário"), b) não aproveitados na matriz (para o caso de dispositivos a serem utilizados em outra matriz), c) revogados expressamente (caso em que deverá ser indicada a norma revogadora), d) revogados implicitamente (com opção de comentário além da indicação da norma revogadora), e) não recepcionados pela Constituição (também com opção de comentário, devendo ser indicado o dispositivo constitucional com o qual haja conflito) ou f) declarados inconstitucionais (caso em que deverá ser indicada a ADIn no campo de comentários);

8. o banco de dados "normas jurídicas" seria atualizado até 26/8/98, não sendo consideradas, para efeito de consolidação, leis posteriores a essa data ⁽³⁾;

9. o processo de atualização, concebido como uma fase prévia ao trabalho de consolidação propriamente dito, trata da alteração de dispositivos de uma lei por leis posteriores, de acordo com a definição da Lei Complementar 95/98 (art. 12), para o que deve ser utilizada a chamada "matriz de atualização", que, uma vez concluída (e congelada), substitui, no banco de dados "normas jurídicas", o texto original da lei (cada operador ao proceder à atualização será responsável pelas informações inseridas, uma vez que estará registrado no sistema o promotor da substituição);

10. a existência de medidas provisórias que possam alterar o texto do dispositivo deverá ser registrada no campo de comentários;

11. haverá um banco de dados suplementar, para consulta e aproveitamento de textos, relativos às medidas provisórias e súmulas dos tribunais superiores, que poderá facilitar a elaboração dos comentários justificadores das alterações redacionais;

12. o banco de dados do SISCON é gerenciado pelo PRODASEN, mas o suporte aos usuários é dado pela Diretoria de Tecnologia da Informação da Presidência da República, inclusive o treinamento dos operadores do programa.

    O programa foi apresentado aos Consultores Jurídicos e Coordenadores dos grupos de trabalho dos Ministérios em reunião de 26/8/98, no auditório da Presidência da República.

    O treinamento dos operadores da consolidação ocorreu no período de 3 a 17 de setembro de 1998, com integrantes de três Ministérios em cada sessão. Até 14/10/98, os Ministérios estiveram operando com o banco de dados de testes. Por problemas técnicos de segurança interna de vários Ministérios ("firewall" ou outra forma de proteção da rede interna), apenas treze Ministérios conseguiram, efetivamente, acessar o Banco de Dados de teste pela "Internet".

    No período de 19 a 30 de outubro de 1998, se deu o acesso, em caráter definitivo, dos Ministérios ao SISCON, com dois Ministérios por dia na primeira semana e três na segunda. Houve monitoramento direto e constante do Setor de Informática da Presidência da República na instalação e operação do programa em cada Ministério, tendo sido superados os problemas iniciais que impediam a conexão de alguns dos Ministérios pela Internet. Cada Ministério, ao acessar o sistema, efetuou, inicialmente, a reserva das leis de sua área de competência, para efeito da consolidação.

    Iniciado o trabalho de operação do SISCON, até o momento, 11.125 leis foram inseridas no sistema com texto integral, 1.232 foram identificadas como normas revogadas e 11.686 foram marcadas como normas de caráter singular, sendo o quadro que se apresenta, em termos de utilização do sistema pelos Ministérios, o seguinte ⁽⁴⁾ :

ORGÃO	Matriz de Consolidação	Matriz de Atualização	Leis Reservadas
CAER	11	1	46
CEXE	1	8	64
CMAR	6	7	26
MAPA	17	0	68
MC	3	0	27
MCT	1	0	1
MD	4	1	63
MDA	3	0	40
MDIC	7	0	49
MEC	1	1	38
MET	2	0	9
MF	18	3	215
MIN	4	0	53
MINC	1	0	32
MJ	12	0	327
MMA	1	0	65
MME	4	9	105
MP	9	0	181
MPAS	2	0	55
MRE	2	1	12
MS	1	6	50
MT	5	0	219
MTE	5	0	183
TOTAL	120	37	1928

    Um dos principais problemas que o programa tem apresentado é o da lentidão, em virtude de ser operado por meio da "internet", que apresenta-se congestionada em alguns horários. No entanto, não se tem, até o momento, melhor opção para utilização de banco de dados unificado, que constitui o elemento controlador de todas as operações.

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(1) Em 1.8.98, o banco de dados do PRODASEN contava com 3.475 leis com texto integral, número que, em 25.1.99, já chegava a 8.290, incluídas as leis complementares, ordinárias e delegadas, bem como os Decretos-lei e os decretos do governo provisório. Em 20 de março de 2001,  o banco de dados contava com 10.817 normas com texto integral.

(2) Como forma de acelerar a complementação do banco de dados com toda a legislação em vigor, foi criado o subprograma de "captação", para que os Ministérios possam enviar textos legais de que disponham no formato "word".

(3) Tendo em vista o atraso na finalização dos trabalhos de consolidação por parte dos Ministérios, em decorrência das dificuldades advindas da implantação definitiva do programa de computação gerenciador da consolidação – o SISCON -, somado ao fato de que a inserção dos diplomas legais constitutivos do banco de dados do PRODASEN ainda estava em processamento, a data limite para inserção de leis no sistema foi dilatada, mormente em face da aprovação de leis básicas que disciplinam de forma totalmente diversa determinadas matérias.

(4) A última atualização deste quadro ocorreu em 9 de agosto de 2002, momento em que ainda não estava concluído o trabalho de consolidação das leis federais.