Consolidação da Legislação Federal

        6.  ETAPAS DE DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO NOS MINISTÉRIOS

6.1 - Comissões

    Em cada Ministério foi constituída uma comissão responsável pelo levantamento da legislação existente e consolidação dos diplomas legais.

6.2 - Fases do trabalho de consolidação nos Ministérios

    As tarefas desenvolvidas pelos Ministérios envolvem, basicamente, 4 fases:

1. o levantamento da legislação existente referente ao âmbito de atuação de cada Ministério;

2. a seleção das matérias consolidáveis, verificando quais seriam os diplomas legais aglutinadores, em torno dos quais o restante da legislação poderia ser consolidada;

3. a inserção em meio magnético da legislação que só se encontra atualmente em meio impresso; e

4. a consolidação da legislação, mediante inserção das leis menores que gravitam, como legislação extravagante, em torno dos diplomas legais maiores.

6.3 - Desenvolvimento do trabalho nos Ministérios

    Iniciados os trabalhos no dia 20/3/98, tinha-se o objetivo de concluir as duas primeiras etapas até o dia 28/5/98,⁽⁴⁾ data em que entrou em vigor a LC 95/98. Nesta data, apenas os Ministérios da Fazenda, Administração e Justiça não conseguiram ultimar tais etapas, em face do elevado número de leis afetas às suas pastas.

    Assim, no dia 29/5/98 foi realizada uma reunião geral na Casa Civil, com a presença dos coordenadores dos grupos de trabalho de todos os Ministérios, para uma avaliação dos objetivos já alcançados e fixação da estratégia a ser seguida na nova etapa que se iniciava, a qual dizia respeito ao trabalho de consolidação propriamente dito.

    Na ocasião, foram estabelecidas as seguintes diretrizes para o desenvolvimento dos trabalhos:

1. em relação aos Ministérios com maior número de leis a serem consolidadas, e que não conseguiram concluir as primeiras etapas, continuariam com o trabalho de levantamento da legislação existente, e, concomitantemente, iniciariam o trabalho de consolidação das matérias mais simples, cujo universo de legislação existente já estivesse definido (mesmo que não completamente, uma vez que no decorrer do processo poderiam ser descobertos possíveis diplomas legais que inicialmente não haviam sido detectados);

2. quanto aos demais Ministérios, ou seja, aqueles que já tivessem terminado as etapas iniciais, deveriam selecionar as matérias consolidáveis e relacionar as leis básicas (futuras matrizes de consolidação).

3. se identificados problemas relativos a leis que estivessem afetas a mais de uma pasta, o coordenador de cada grupo de trabalho deveria contactar o respectivo membro da Comissão da Casa Civil para estabelecer a competência específica;

4. na medida em que cada matéria básica tivesse sua consolidação concluída, deveria ser remetida à Subchefia para Assuntos Jurídicos da Casa Civil da Presidência da República, em duas versões impressas (uma simplificada e outra fundamentada), para revisão.

6.4 - Levantamento da legislação pelos Ministérios

    O primeiro levantamento efetuado pelos Ministérios apontou para o seguinte quadro:

Ministério	Número de leis	Matéria Consolidável	Meio Magnético
MTE	645	2	Em parte
MPAS	54	3	Em parte
MCT	11	4	Total
MD	868	29	Em parte
MRE	130	2	Total
MF	2.873	11	Em parte
MS	54	2	Total
MJ	1.473	22	Em parte
MT	122	8	Em parte
MME	145	3	Em parte
MC	21	3	Total
MEC	60	3	Total
MINC	56	1	Total
MPO	2.900	14	Total
MDIC	288	9	Total
MAA	290	10	Em parte
MDA	90	1	Total
MIN
MMA	41	1	Total
MET	1	1	Total
21	10.122	129

    Vale registrar que se trata de um levantamento parcial, o qual diz respeito exclusivamente às leis, dada a impossibilidade de consolidação de leis e decretos simultaneamente, diante do volume de trabalho que isso implicaria. Optou-se pela postergação da consolidação dos decretos, a qual se implementaria quando o Poder Legislativo já estivesse revisando a consolidação das leis.

6.5 - Levantamento da Legislação pela Casa Civil

    O levantamento realizado pela Casa Civil sobre a legislação brasileira não expressamente revogada, apontou para um universo de 27.471 leis (11.508 decretos-lei, 10.014 leis, 83 leis complementares, 10 leis delegadas, 5.812 decretos do Poder Legislativo e 44 decretos do Governo Provisório) ⁽¹⁾. No entanto, muitas delas são de caráter pessoal (concessão de pensões, prêmios, promoções, etc), orçamentário (concessão de créditos, etc) ou temporário (prazo fixo de vigência), reduzindo substancialmente o número de leis objeto do trabalho de consolidação.

    O levantamento da legislação de caráter pessoal e temporário está apresentado no seguinte quadro:

MATÉRIAS	NÚMERO DE LEIS
Acordos e Tratados	333
Aposentadorias	281
Autorização para funcionamento de Bancos	226
Auxílios	215
Benefícios	129
Constituição de Capital Social	38
Constituição de Comissões e Grupos	507
Convenções	114
Convênios	105
Correção Monetária	29
Concessão ou Abertura de Créditos	8.137
Cursos, Escolas e Faculdades	729
Datas Comemorativas	64
Denominações	115
Desapropriações	58
Doações	249
Autorização criação de empresas	76
Instituição de Fundos	272
Homenagens	36
Honras	33
Imóveis	331
Montepios	125
Leis Orçamentárias	150
Patronos	15
Concessão de Pensões	968
Prêmios	77
Promoções	118
Selos	56
Autorização funcionamento de Sociedades	104
Terras	468
Declaração de Utilidade Pública	233
Outras (*)	2.959
TOTAL	17.350

(*) Diferença entre as leis consideradas consolidáveis pelos Ministérios e o total de leis de caráter particular detectadas pelo Setor de Pesquisas da SAJ-CC.

6. 6 – Novas diretrizes após o levantamento preliminar da legislação

    Partindo dos levantamentos realizados, verificou-se a existência de um universo de 10.121 leis de caráter geral (passíveis de consolidação) e 17.350 leis de caráter particular, as quais, em princípio ⁽²⁾, não seriam objeto de consolidação.

    Quanto aos tratados e acordos internacionais, estabeleceu-se que não seriam passíveis de consolidação, ainda que, pela ratificação pelo Congresso Nacional, passassem a integrar o direito interno.

   Na distribuição de matérias e diplomas legais consolidáveis entre os Ministérios, estabeleceu-se que caberia ao Ministério da Justiça, como pasta responsável pela Ordem Jurídica como um todo, a competência residual, levando a cabo a consolidação da legislação não enquadrável no âmbito dos demais Ministérios. ⁽³⁾

    Vislumbrou-se ainda a possibilidade de que, na medida da disponibilidade de cada grupo de trabalho, os Ministérios que fossem concluindo sua tarefa de consolidação poderiam assumir a tarefa de consolidação de matérias que, inicialmente, ficaram com Ministérios com volume maior de trabalho, desde que houvesse conexão de assuntos, fazendo-se a devida comunicação à Casa Civil.

    Finalmente, diante da ausência de recursos humanos disponíveis e tecnicamente aperfeiçoados para a elaboração dos projetos de consolidação em relação a temas específicos e de maior envergadura, tem-se optado pela constituição, nos termos do art. 44 do Decreto 4.176, de 2002, de comissões de especialistas, incluindo juristas de notável conhecimento sobre matérias que exijam maior nível de especialização.

6.7 - Andamento dos  trabalhos após a instituição do GRUPO EXECUTIVO DE CONSOLIDAÇÃO DOS ATOS NORMATIVOS

            O art. 43 do Decreto nº 4.176, de 28 de março de 2002 determinou que fossem instituídas, no âmbito dos Ministérios e dos órgãos da estrutura da Presidência da República, Comissões Permanentes de Consolidação e Revisão de Atos Normativos, com a atribuição de proceder ao levantamento dos atos normativos pertinentes à sua esfera de atuação e das entidades a eles vinculadas, com o objetivo de consolidar os textos legais.

            O decreto determinou, ainda, que dentre os membros da Comissão Permanente haja um integrante de carreira jurídica da Advocacia-Geral da União, além de permitir a criação de Subcomissões Permanentes de Consolidação, nas autarquias, fundações e empresas públicas, as quais submeterão seus trabalhos às Comissões Permanentes dos Ministérios.

            Em 16/5/2002 foram expedidos ofícios para os Consultores Jurídicos dos Ministérios solicitando providências no sentido encaminhar ao Grupo Executivo, cópia dos atos que constituíram as Comissões Permanentes de Consolidação.

            Todos os ministérios foram contatados para tratar de assuntos relativos ao trabalho de consolidação, sendo que a maioria já enviou o ato que instituiu as Comissões Permanentes.

            O Grupo Executivo de Consolidação dos Atos Normativos está cadastrando novos usuários e treinando os operadores do SISCON.

            Quinzenalmente a coordenação do Grupo Executivo de Consolidação dos Atos Normativos elabora relatórios detalhados do andamento dos trabalhos de consolidação e os encaminha ao Supervisor e ao Chefe da Casa Civil.

            Atualmente as matrizes que estão sendo revisadas pelo Grupo Executivo de Consolidação dos Atos Normativos são:

Lei do Estrangeiro – em revisão no GECAN;

Lei do Turismo – em revisão no Ministério;

Lei Aduaneira e outras leis do MF – em revisão preliminar no GECAN;

Lei da Cultura - acompanhamento do trabalho junto ao Ministério;

Lei de Trânsito – acompanhamento do trabalho junto ao Ministério;

Lei de Comércio Exterior e de Direitos autorais - acompanhamento do trabalho junto ao MDIC e ao GIPI;

Lei Educacional - acompanhamento do trabalho junto ao Ministério;

Lei da Assistência Social - acompanhamento do trabalho junto ao Ministério;

Lei de Telecomunicações - - acompanhamento do trabalho junto ao MC e;

Lei de Radiodifusão -  acompanhamento do trabalho junto ao MC.

            Periodicamente, o Grupo Executivo de Consolidação dos Atos Normativos realiza reuniões com os componentes das Comissões Permanentes de Consolidação, para acompanhamento dos trabalhos e esclarecimento de eventuais dúvidas.

6.8 O trabalho do grupo no sistema de consolidação

        O PRODASEN em parceria com a Presidência da República elaborou um software, denominado SISCON, gerado via internet, que é uma ferramenta de trabalho para a consolidação (Item 8 do Relatório-memória).

        Através do SISCON, o Grupo Executivo de Consolidação dos Atos Normativos realiza um trabalho detalhado, verificando se :

        Foi procedido de forma exaustiva o levantamento feito através das bases de dados (PRODASEN, Arquivo Nacional, aplicativos disponíveis no mercado, etc.);

• Foi comparado com as informações do banco de dados do Setor de Pesquisa da PR/SAJ;
• Os diplomas legais afetos ao Ministério estão devidamente selecionados e separados em normas a consolidar ou revogar;
• A pesquisa e a seleção envolveram também as normas correlatas e se restam normas com dispositivos não aproveitados;
• A matéria foi objeto de declaração de inconstitucionalidade pelo STF. Em que espécie de processo foi reconhecida a inconstitucionalidade e se a pesquisa foi exaustiva;
• No caso de controle difuso, houve suspensão de execuçaõ do dispositivo pelo Senado Federal;
• Existe projeto de lei em elaboração sobre a matéria no âmbito do Executivo;
• As informações obtidas no trabalho de consolidação, que envolvem levantamento, seleção e análise dos efeitos recíprocos das leis foram consideradas para elaboração do projeto;
• O projeto permite uma simplificação da legislação;
• O projeto acarreta revogações implícitas e se essas revogações são desejadas, e, ainda, se não seria oportuno revogá-las expressamente;
• As leis acessórias àquelas que serão revogadas foram incluídas na cláusula de revogação;
• Houve pesquisa sobre a exigência de projeto de lei em tramitação no Congresso e em caso afirmativo, em que estágio se encontra. Ponderar se não seria o caso de encaminhamento da pesquisa ou do trabalho de consolidação já realizado para instruir a tramitação do projeto;
• Houve marcação dos diplomas legais considerados integralmente revogados ou não recepcionados;
• Todos os dispositivos das leis mencionadas na matriz de consolidação foram tratados (aproveitados ou marcados);
• Existe indicação do artigo revogador no caso de revogações expressas, implícitas e de não recepção pela Constituição;
• As marcações estão suficientemente claras e justificadas e se existe uniformidade nas marcações no âmbito da matriz de consolidação;
• O padrão básico do SISCON, que traz uma definição de cores dos textos (os textos originais da lei básica aparecem em preto: os das leis aglutinadas, em azul) e que deve ser preservado, foi observado; e se foi observada a convenção de marcar em verde os dispositivos alterados;
• Os erros de digitação verificados nas leis constantes do banco de dados do SISCON foram comunicados ao Coordenador na Casa Civil/PR;
• As correções efetuadas no texto consolidado, sem alteração no banco de dados do PRODASEN, verificar se foram devidamente mencionadas no campo de comentários do dispositivo consolidado;
• Os artigos 22 e 23 do Decreto n.º 4.176, de 28 de março de 2002, foram observados;
• A articulação está correta;
• Os dispositivos que contêm definições constam do início do texto consolidado;
• Existe uniformidade terminológica;
• Houve verificação ortográfica, de pontuação, de sintaxe, etc;
• Existem valores, taxas, multas ou indexadores que devem ser atualizados;
• A opção adotada, no caso de haver sido procedido algum tipo de atualização, está suficientemente explicitada e fundamentada;
• Os comentários estão suficientemente claros e fundamentados de forma consistente, pertinente e completa;
• Foram consideradas a jurisprudência e a doutrina na fundamentação oferecida;
• Houve verificação da correção gramatical dos comentários;
• Há uniformidade terminológica dos comentários no âmbito de toda a matriz de consolidação;
• Houve referência, em comentário, a alteração procedida por Medida Provisória;
• As remissões correspondem à referência original;
• Seria possível a eliminação da remissão, explicitando-se o conteúdo referido de forma a dispensar consulta a dispositivos não integrantes da própria norma.

6.9 - Comissões Permanentes de Consolidação e Revisão de Atos Normativos

Comissões Permanentes de Consolidação e Revisão de Atos Normativos

(Art. 43, do Decreto nº 4.176, de 28 de março de 2002)

MINISTÉRIO	SIGLA	ATO	PUBLICAÇÃO
1. da Agricultura, Pecuária e Abastecimento	MAPA	Portaria N.º 174 27/6/02	Boletim de Serviço N.º 18, 28/6/02
2. da Ciência e Tecnologia	MCT	Portaria N.º 381 18/6/02	DOU 5/7/02
3. das Comunicações	MC	Portaria N.º 957 11/6/2002	DOU 12/6/02
4. da Cultura	MinC	Portaria N.º 85 18/6/2002	DOU 20/6/02
5. da Defesa	MD
6. do Desenvolvimento Agrário	MDA	Portaria N.º 133 5/7/02	DOU 09/7/02
7. do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior	MDIC	Portaria N.º 3 31/5/02	Boletim de Serviço N.º 10, 31/5/02
Grupo Interministerial de Propriedade Industrial	GIPI
8. da Educação	MEC	Portaria N.º 1.298 2/5/02	DOU 3/5/02
9. do Esporte	ME	Portaria N.º 156 18/6/2002	Boletim de Serviço Extraordinário N.º 22 19/6/02
10. da Fazenda	MF
11. da Integração Nacional	MIN	Portaria N.º 87 30/4/01 alterada pela Portaria N.º 138 13/6/01	DOU 18/6/01
12. da Justiça	MJ	Portaria N.º 455 7/5/02	DOU 8/5/02
13. do Meio Ambiente	MMA	Portaria N.º 274 29/5/02	DOU 14/6/02
14. de Minas e Energia	MME	Portaria N.º 267 9/7/02	DOU 10/7/02
15. do Planejamento, Orçamento e Gestão	MP	Portaria N.º 357 8/8/02	DOU 9/8/02
16. da Previdência Social	MPS	Portaria N.º 3454 29/2/00	DOU 1/3/00
17. das Relações Exteriores	MRE
18. da Saúde	MS	Portaria N.º 365 20/9/02	DOU 23/9/02
19. do Trabalho e Emprego	MTE	Portaria N.º 733 14/8/02	DOU 15/8/02
20. dos Transportes	MT	Portaria N.º 590 4/9/02	DOU 5/9/02
21. da Assistência e Promoção Social	MAPS
22. das Cidades
23. do Turismo
24. Secretaria Especial do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social - PR
25. Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres - PR
26. Secretaria Especial de Aqüicultura e Pesca - PR
27. Secretaria Especial dos Direitos Humanos - PR

________________________

⁽¹⁾ Esse número diz respeito às leis promulgadas até 26/8/98, que foi o marco limite inicialmente estabelecido para o trabalho de consolidação. Os decretos do Poder Legislativo abrangem o período de 1890-1930 e os Decretos do Governo Provisório englobam o período de 1930-1934.

⁽²⁾ Fala-se "em princípio", porque, em relação às leis de caráter particular, vislumbrou-se, desde o início, a possibilidade de as matérias elencadas nesta legislação serem aglutinadas em uma única lei, a qual revogaria as demais, de forma que todas as pessoas e entidades beneficiadas por elas não perdessem o benefício recebido.

⁽³⁾ Registre-se que, dada a unidade do ordenamento jurídico, não se pode falar propriamente em legislação "pertencente" a tal ou qual Ministério, mas apenas em distribuição racional da tarefa de consolidação, por técnicos com maior conhecimento da realidade fática que cada conjunto de leis visa a regular.

⁽⁴⁾ A LC 95/98 estabeleceu prazos para a consolidação da legislação federal (art. 14), a contarem de sua entrada em vigor, 90 dias após sua publicação, que se deu em 27/02/98. Os prazos são os seguintes:

    a. 90 dias para os órgãos da administração indireta encaminharem seus textos aos Ministérios (findou em 26/8/98);

    b. 90 dias para os Ministérios enviarem seus textos à Presidência da República (findou em 24/11/98);

    c. 60 dias para a Presidência da República encaminhar os textos consolidados ao Congresso Nacional (findou em 23/1/99); e

    d. 180 dias para o Congresso Nacional publicar o "Consolidação das Leis Federais Brasileiras" (finda em 22/7/99).

    Em face do volume muito elevado de leis a serem consolidadas e das dificuldades encontradas para a aglutinação orgânica de tantos diplomas legais, considerou-se necessária, como medida de prudência, a remessa paulatina de projetos de consolidação para o Congresso, submetendo-os, antes, à consulta pública, para receber críticas e sugestões de toda a sociedade civil. Assim, o Decreto 2.954, de 29/01/99, veio a estabecer novo cronograma para a remessa de projetos de consolidação para o Congresso (art. 54), a contar de sua publicação:

    a. 30 dias para consulta pública dos projetos que forem disponibilizados através da Internet;

    b. 30 dias para revisão dos projetos pela Presidência da República, apreciando as sugestões recebidas;

    c. 15 dias para nova disponibilização de projetos através da Internet.

    Nesse sentido, a consolidação deve ser vista mais como processo do que como um produto completo a ser apresentado no final do prazo global do art. 14 da LC 95/98, ou seja, a consolidação irá sendo feita por matérias, que, uma vez concluídas, estarão disponíveis para consulta pública, revisadas, apreciadas pelo Congresso e aprovadas, constituindo cada projeto a consolidação da legislação federal em torno de cada matéria específica, até que se chegue a ter um  único diploma legal para cada matéria.

^{(5) O artigo 1º da Lei complementar nº 107, de 26 de abril de 2001 alterou o artigo 14 da Lei complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, relativamente aos prazos da consolidação.}