E.M.I. nº 08 - MP/MPS
Em 19 de fevereiro de 2004.
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
Temos a honra de submeter à elevada consideração de Vossa Excelência, nos termos do art. 62 da Constituição, a anexa proposta de medida provisória que estabelece normas para aplicação de diversas disposições da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e dá outras providências.
2. A Emenda Constitucional nº 41, de 2003, que promoveu profunda alteração nas regras do sistema de previdência social, possui diversos dispositivos que exigem a edição de lei para sua aplicação, sem os quais não será possível tornar efetivas as mudanças promovidas, em especial no que concerne aos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos.
3. Em consonância com a proposta do Programa de Governo de Vossa Excelência, de estabelecer regime previdenciário público, básico e universal para todos os trabalhadores, é fundamental que, inicialmente, haja uma uniformização de regras entre os regimes. Portanto, a edição de norma geral pela União evitará que cada ente federativo edite regras próprias e distintas, provocando disparidades entre benefícios concedidos a segurados que se encontrem em situação semelhante.
4. Neste ponto, cabe ressaltar que, segundo o inciso XII do art. 24 da Constituição, compete à União, Estados e Distrito Federal legislar de forma concorrente sobre Previdência Social. De acordo com o § 1º do art. 24, a competência da União, no âmbito da competência concorrente, situa-se no estabelecimento de normas gerais. E, ainda, que, em razão do disposto no § 3º do mesmo artigo, não existindo norma geral os entes exercerão a competência legislativa plena. Daí surge a urgência e relevância da definição de algumas regras por meio de Medida Provisória, pois o decurso de tempo entre a tramitação e aprovação de um projeto de lei pelo Congresso Nacional pode causar distorções no resultado esperado da reforma perpetrada pela promulgação da Emenda Constitucional nº 41, de 2003.
5. De outro lado, há normas da Emenda que, embora sejam de aplicação imediata, também apresentam a necessidade de dispositivo que torne sua aplicação uniforme entre os diversos regimes. E, ainda, leis aplicáveis à União reclamam adequação às novas regras.
6. Os novos preceitos constitucionais que carecem de regra específica para se tornar exeqüíveis são aqueles relativos ao cálculo dos proventos de aposentadoria. O art. 40, § 3º , da Constituição determinou a utilização das remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor a todos os regimes de previdência. Ademais, o § 17 do mesmo artigo previu a necessidade de lei para definir a forma de atualização dos valores de remuneração considerados para o cálculo do benefício. Faz-se necessária, portanto, a urgente regulamentação da matéria para que as aposentadorias a serem concedidas obedeçam ao novo comando constitucional.
7. Diante disso, propomos a adoção, pelos regimes próprios, de regra similar àquela adotada pelo Regime Geral de Previdência Social, ou seja, que, no cálculo, seja considerada a média das maiores remunerações utilizadas como base para as contribuições do servidor a todos os regimes de previdência a que esteve filiado, correspondente a 80% de todo o período contributivo. A exemplo do Regime Geral, deverá ser levado em conta o período decorrido desde a competência julho de 1994, quando houve maior estabilidade da moeda brasileira, o que minimizará a ocorrência de distorções, ou a competência do início da contribuição, se posterior àquela.
8. Atendendo à determinação do art. 40, § 17, da Constituição e visando a evitar tratamentos distintos entre os regimes, é sugerido que as remunerações consideradas para o cálculo dos proventos tenham seus valores atualizados, mês a mês, de acordo com a variação integral do Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC. Cabe destacar que esta alteração do índice também está sendo proposta para os benefícios concedidos pelo Regime Geral de Previdência Social nesta mesma Medida Provisória, o que também vai ao encontro do objetivo de maior aproximação entre os diferentes regimes de previdência social.
9. Em razão da hipótese de não instituição de contribuição pelo ente no qual o servidor esteve em atividade, previu-se que deverá ser considerada a remuneração do servidor no cargo efetivo. Esta medida impede que haja lacunas no cálculo da média relativo a períodos em que houve a prestação de serviços mas não a contribuição por inércia do ente federado.
10. No que concerne à concessão do benefício da pensão por morte, embora seja possível a interpretação de que as novas regras do art. 40, § 7º , da Constituição sejam auto-aplicáveis, entendemos necessário incluir sua previsão na medida provisória ante a possibilidade de questionamento sobre falta de auto-aplicabilidade ao dispositivo, que prevê, na parte inicial, a existência de lei para dispor sobre este benefício. Indiscutível o relevo que a aplicação imediata dos novos dispositivos a respeito da pensão adquire, visto que afetará diretamente o valor dos benefícios decorrentes de óbitos ocorridos após a publicação da Emenda Constitucional nº 41, de 2003.
11. Vale lembrar que pelas regras anteriores a pensão é integral, isto é, corresponde à remuneração do servidor ou ao provento que o aposentado percebia, o que pode significar uma distorção pois se este benefício objetiva a proteção da perda de renda dos dependentes, a reposição integral da última remuneração bruta do servidor falecido gera um nível de reposição de renda per capita na família do falecido superior ao nível de renda de que ela desfrutava antes do fato gerador da pensão. Estes, pois, são os aspectos principais da necessidade de se tornar, indubitavelmente, aplicáveis as novas regras para concessão da pensão por morte.
12. Para efeito do disposto no art. 37, XI da Constituição Federal, que é o estabelecimento do teto remuneratório para os servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive quando percebidos cumulativamente, está sendo proposta a manutenção de um sistema integrado das remunerações, proventos e pensões de todos os servidores públicos dos respectivos entes da federação, a ser posteriormente regulamentado sua operacionalização.
13. Estamos também propondo a alteração da Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, primeiramente alterando o art. 2º , para estabelecer parâmetros compatíveis com a atual situação dos regimes próprios, principalmente considerando a predominância destes no sistema de repartição simples. Propomos, ainda, a alteração do inciso X do art. 1º , para permitir a inclusão, para efeito de cálculo dos benefícios, de parcelas remuneratórias pagas em decorrência de função de confiança ou de cargo em comissão. Pela nova regra de cálculo da aposentadoria, que utiliza a média dos salários de contribuição, não mais se justifica a vedação de incorporação de valores percebidos pelo servidor, que possa elevar sua média, com o conseqüente aumento do valor do benefício . Importante destacar, que esta permissão só se aplica aos servidores atingidos pela metodologia de cálculo pela média, sendo vedado sua inclusão para os servidores que mantêm o direito de aposentadoria integral.
14. Outras questões exigem disciplinamento urgente, estas de aplicação restrita aos Poderes da União. A primeira trata da instituição de contribuição previdenciária sobre proventos de aposentadoria e pensões concedidas pelo regime próprio de previdência dos servidores da União. Segundo o que determina o § 18 do art. 40 da Constituição, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003, deverá incidir contribuição sobre a parcela dos proventos de aposentadorias e pensões concedidas pelos regimes próprios, que superem o limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social, fixado em R$ 2.400,00 no art. 5º daquela Emenda, em percentual igual ao previsto para os servidores titulares de cargo efetivo.
15. No artigo 4º , inciso II, da Emenda, previu-se que, sobre os proventos de aposentadorias e pensões já concedidas pela União, a contribuição incidirá apenas sobre a parcela dos proventos e das pensões que supere sessenta por cento do limite máximo estabelecido para os benefícios do regime geral de previdência social. Mesmo critério deverá ser aplicado aos benefícios para os quais tenham sido cumpridos todos os requisitos para obtenção até aquela data.
16. Considerando a alíquota de 11% vigente para os servidores ativos da União, conforme dispõe a Lei nº 9.783, de 28 de janeiro de 1999, faz-se necessária a instituição da mesma alíquota para os inativos e pensionistas, como está sendo proposto, em atendimento ao disposto no § 18 do art. 40 da Constituição Federal, com a nova redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003. Previu-se ainda a obediência ao art. 195, § 6º , da Constituição, fixando-se a exigência após noventa dias da publicação da presente medida provisória.
17. Cumprindo também o comando da nova redação do caput do art. 40 da Constituição, segundo o qual o regime de previdência dos servidores terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas e do respectivo ente público, previu-se a contribuição da União para o custeio do regime de seus servidores no valor correspondente ao dobro da contribuição do segurado.
18. Igualmente oportuna é a revogação dos arts. 3º e 4º da Lei nº 9.783/99, o primeiro, que trata da contribuição sobre proventos e teve sua eficácia suspensa pelo Supremo Tribunal Federal na ADIN 2.010-DF, e o segundo, que prevê isenção de contribuição, que não foi recepcionado pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003.
19. Importa ressaltar que a Reforma da Previdência trouxe impacto também no Regime Geral de Previdência Social. Neste sentido a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, necessita de ajustes inadiáveis decorrentes da Reforma Constitucional, bem como de pequenas, mas importantes e urgentes, adequações para substituir o atual índice de correção dos salários-de-contribuição computados no cálculo do valor do benefício (IGP-DI) pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor - INPC.
20. A inclusão do art. 29-B na Lei nº 8.213, de 1991, objetiva adotar, para a atualização dos salários-de-contribuição que entram no cômputo do cálculo do salário-de-benefício o Índice Nacional de Preços ao Consumidor, em vez do IGP-DI, que é o índice atualmente utilizado, bem como dispor sobre a correção do salário-de-contribuição relativo ao período em que o segurado tenha trabalhado sujeito a regime próprio de previdência social.
21. Várias são as razões que nos levam a considerar o INPC como índice mais adequado que o IGP-DI, para atualizar os salários-de-contribuição que entram no cômputo do cálculo do salário-de-benefício.
22. O INPC é um índice de abrangência nacional que mensura o poder de compra dos beneficiários que ganham entre 1 e 8 salários mínimos, o que incluía o teto de remuneração da Previdência vigente até dezembro de 2003 - R$ 1.869,34, quando então foi elevado para R$ 2.400,00. A mais, trata-se de um índice que capta a variação dos preços de produtos de consumo, o que expressa justamente os efeitos finais da inflação sobre os trabalhadores e segurados da Previdência.
23. Acrescente-se, Senhor Presidente, que o INPC foi o índice originalmente estabelecido para atualizar os salários-de-contribuição considerados na ocasião do cálculo do salário-de-benefício e constava da redação original da Lei nº 8.213, de 1991, o qual foi objeto, à época, de consenso entre Congresso Nacional, governo e trabalhadores. Além disso, este o índice que vem sendo utilizado para reajustar o valor dos benefícios pagos pela Previdência Social e a sua utilização também para atualizar os salários-de-contribuição vai conferir maior consistência e uniformidade à política de reajustes.
24. A nova redação proposta para o art. 11 da Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997, tem por fim condicionar o abatimento, no cálculo do imposto de renda pessoa física, das contribuições pagas pelo segurado a regime de previdência complementar privada à regularidade de sua contribuição a regime de previdência obrigatório.
25. O sistema previdenciário brasileiro que cobre os trabalhadores da iniciativa privada é organizado sobre a forma de regime geral de previdência social - RGPS, de filiação obrigatória, gerenciado pelo Instituto Nacional do Seguro Social, garantindo o benefício máximo de R$ 2.400,00, novo teto estabelecido pela Emenda Constitucional nº 41, de 2003, e regime de previdência complementar, de filiação opcional, gerenciado por Entidades Fechadas de Previdência Complementar - EFPC e Entidades Abertas de Previdência Complementar - EAPC, assegurando benefícios complementares aos do RGPS.
26. A legislação relativa ao imposto de renda pessoa física, especialmente o art. 11 da Lei nº 9.532, de 1997, possibilita que tanto as contribuições pagas à previdência social obrigatória, quanto as vertidas aos planos de previdência privada sejam dedutíveis da base de cálculo do imposto de renda devido pela pessoa física. Contudo, não exige, para fins dessa dedução, nenhuma vinculação entre os regimes previdenciários. A parcela vertida à previdência privada pode ser deduzida, mesmo não havendo qualquer contribuição ao RGPS ou a qualquer outro regime próprio de previdência social da União, Estados ou Municípios.
27. Essa situação não é razoável. Um dos principais atrativos da participação em fundos de previdência privada tem sido a dedução das contribuições do valor a ser pago a título de imposto de renda da pessoa física. Esse tipo de poupança deve ser estimulado. Entretanto, não há como desvincular a participação do segurado na previdência privada de sua participação nos regimes de previdência oficial. Isto porque a filiação a esses regimes é de caráter obrigatório para qualquer pessoa física que exerce atividade remunerada. É justo que somente seja concedido o incentivo fiscal da dedução aos contribuintes do regime de previdência complementar, nas modalidades aberta ou fechada, desde que seja comprovada a sua regularidade em relação à previdência de filiação obrigatória, vale dizer, desde que o sujeito, primeiramente, desincumba-se do dever constitucional de solidariedade social, fazendo-o ao verter as suas contribuições para os sistemas oficiais de previdência. Do contrário, os regimes deixam de ser complementares, tornando-se simplesmente substitutivos.
28. Nesse sentido, é que se torna imprescindível a alteração da legislação tributária federal, de tal forma a condicionar o direito ao desconto das contribuições vertidas à previdência privada da base de cálculo de imposto devido à comprovação de contribuição à Previdência Social oficial.
29. Essas, Excelentíssimo Senhor Presidente, são as razões de relevância e urgência que envolvem a matéria e justificam a edição da medida provisória que ora submetemos à elevada consideração de Vossa Excelência.
Respeitosamente,
Amir Lando
Ministro de Estado da Previdência Social
Nelson Machado
Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão, interino